5.2 Codificatie van materieel recht en procesrecht in één algemene wet bestuursrecht

Al in 1982 werd door de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een startwerkgroep ingesteld. De startwerkgroep heeft vier doelstellingen geformuleerd: 1) het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving, 2) het systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving, 3) het codificeren van ontwikkelingen, die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend en 4) het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen. In het jaar van de grondwetsherziening, 1983, is de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, de commissie Scheltema, ingesteld. In het instellingsbesluit werd de commissie opgedragen bij haar werkzaamheden de voorstellen en gedachten neergelegd in het rapport d.d. 28 oktober 1982 van de startwerkgroep tot uitgangspunt te nemen. De commissie heeft de doelstellingen van de startwerkgroep overgenomen, net als later de Awb-wetgever. Hoofddoelstelling van de wetgever was allereerst uitvoering te geven aan de opdracht in artikel 107 Grondwet, met het (gefaseerd) geven van algemene regels van bestuursrecht. Als tweede – voor het overgrote deel in een latere fase te verwezenlijken – hoofddoelstelling noemt de memorie van toelichting het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht.

Het voorontwerp bevatte, in de paragrafen 6.1 en 6.2, al enkele algemene regels van bestuursprocesrecht, namelijk die bepalingen die behalve op het beroep op een administratieve rechter ook van toepassing zijn op het maken van bezwaar of het instellen van administratief beroep. In het uiteindelijke wetsvoorstel is het aantal bepalingen in afdeling 6.2 aanzienlijk vergroot. Het kabinet had op 17 maart 1989 een principebesluit genomen over de toekomstige vormgeving van de rechterlijke organisatie, onder meer inhoudende dat op termijn alle administratieve rechtspraak in eerste aanleg bij de arrondissementsrechtbanken zou plaatsvinden en dat één rechterlijk college zou worden belast met de administratieve rechtspraak in tweede en laatste instantie. Toen zag het ook geen beletselen meer om op diezelfde termijn tot unificatie van het bestuursprocesrecht te komen door middel van het tot stand brengen van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht, als onderdeel van een algemene wet bestuursrecht. Dat de grondwetgever codificatie van het bestuursprocesrecht als belemmering van de nog prille rechtsontwikkeling zag, zien wij op dat moment in de overwegingen niet terug. In de wetsgeschiedenis van de tweede tranche is er wel iets over te vinden. Daarin wordt er vooral op gewezen dat de wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht alom wordt erkend.1

De wetsgeschiedenis van de eerste tranche van de Awb besteedt nadrukkelijk aandacht aan het voornemen om tot een ongedeelde codificatie te komen. Volgens de memorie van toelichting is in het burgerlijk recht en het strafrecht de grens tussen de beide deelcodificaties getrokken langs het onderscheid tussen materieel en formeel recht. In het algemeen wordt onder materieel recht verstaan dat gedeelte van de voor een bepaald rechtsgebied geldende regels dat betrekking heeft op (het tot stand komen en het teniet gaan van) rechten en verplichtingen van rechtssubjecten. Onder formeel recht wordt doorgaans verstaan het geheel van procedurele regels dat ertoe dient in geval van geschillen de uit het materiële recht voortvloeiende rechten en verplichtingen te effectueren. Anders dan volgens de wetgever in het burgerlijk recht en het strafrecht het geval is, vallen in het bestuursrecht het begrip formeel recht en het begrip procesrecht (dat betrekking heeft op rechterlijke procedures) niet samen. Dat komt volgens de wetgever, doordat in het bestuursrecht sprake is van een categorie van rechtsregels die tegelijkertijd materieel- en formeelrechtelijk van aard zijn.2 Daarmee wordt gedoeld op de regels voor bezwaar en administratief beroep. Enerzijds hebben deze betrekking op het tot stand komen en het teniet gaan van rechten en verplichtingen van rechtssubjecten, anderzijds zijn het regels die ertoe dienen in geval van geschillen de uit het materiële recht voortvloeiende rechten en verplichtingen te effectueren. Dit door de wetgever als ‘hybridisch’ aangeduide karakter wordt veroorzaakt door het gegeven dat in het bestuursrecht – ondanks alle accentverschuivingen – de wijze waarop rechten en verplichtingen tot stand komen en teniet gaan nog steeds wordt gekenmerkt door een zekere eenzijdigheid. Aldus zag de wetgever geen mogelijkheid twee deelcodificaties tot stand te brengen, gebaseerd op het onderscheid tussen materieel recht en formeel recht.3

Daar kwam nog bij, dat de regels voor bezwaar en administratief beroep op veel punten gelijkluidend konden zijn aan en voor het overige ook nauw zouden samenhangen met het bestuursprocesrecht. De opzet van afdeling 6.2 van het wetsvoorstel illustreert het eerste; het in ontwerpartikel 6.3.1a vervatte systeem van bezwaar voorafgaand aan beroep op een administratieve rechter, het tweede. De wetgever vond het daarom minder wenselijk de regels voor bezwaar en administratief beroep te scheiden van het bestuursprocesrecht.