De weg naar schadevergoeding in het internationale gemotoriseerde verkeer (Verzekeringsrecht) 2010/3.3.5.1:3.3.5.1 De juridische grondslag van het optreden van de EU

De weg naar schadevergoeding in het internationale gemotoriseerde verkeer (Verzekeringsrecht) 2010/3.3.5.1

3.3.5.1 De juridische grondslag van het optreden van de EU

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In paragraaf 3.1 wees ik er reeds op dat de EU een volledig geïntegreerde financiële markt nastreeft met tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming en consumentenvertrouwen. De geïntegreerde markt heeft haar vorm gekregen in de verschillende richtlijnen die de toegang tot de markten reguleren, waarover meer in paragraaf 3.3.5.2. Deze hebben ook tot doel het consumentenvertrouwen te bevorderen, onder meer door het stellen van solvabiliteitseisen, maar ook door bijvoorbeeld voorschriften omtrent governance1 , informatievoorziening2 en risicobeheer en interne controle3. Het aspect van consumentenbescherming vinden wij daarnaast op ons terrein vooral terug in de Wam-richtlijnen, die enerzijds de (minimum)inhoud van de polisdekking bepalen, anderzijds de lidstaten voorschrijven om figuren en instanties in het leven te roepen, zoals waarborgfondsen, schadevergoedingsorganen, informatiecentra en schaderegelaars, die de benadeelde derde ter beschikking staan, bijvoorbeeld bij schaden met een internationaal aspect of als verzekeringsdekking blijkt te ontbreken. Ook de procedurele voorschriften in de richtlijnen rond de afhandeling van schadegevallen kunnen in dit licht worden geplaatst. Dit alles wordt in de navolgende hoofdstukken nader onderzocht.

Eerst moet echter worden bezien hoe de EU in concreto motiveert dat haar optreden op het terrein van de verplichte motorrijtuigverzekering bijdraagt aan een geïntegreerde financiële markt en een hoog niveau van consumentenbescherming en -vertrouwen.

De onderbouwing van de communautaire grondslag van richtlijnen is in de eerste plaats in de aanhef te vinden,waar een verwijzing naar een specifieke verdragsbepaling is opgenomen. In het geval van de 1e Richtlijn was dat art. 100 EG-Verdrag. Ook de 2e en de 3e Richtlijn baseren zich op deze verdragsbepaling.4 De Richtlijn (van 2009) verwijst naar het met art. 100 EEG-Verdrag overeenstemmende art. 95 lid 1 EG-Verdrag. Thans is deze materie terug te vinden in art. 114 VWEU. Dit artikel geeft de EU bevoegdheden maatregelen te treffen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen:

“Tenzij in de Verdragen anders is bepaald, zijn de volgende bepalingen van toepassing voor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 26. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.”

De 4e Richtlijn voert tevens art. 47 EG-Verdrag als rechtsgrondslag op. Deze bepaling ziet op de vrijheid van vestiging. De 5e Richtlijn noemt daarnaast nog art. 55, dat de vrijheid van dienstverrichting betreft en dat onder meer art. 47 op dergelijke activiteiten van toepassing verklaart. Beide rechtsgrondslagen komen in de Richtlijn niet meer expliciet terug. Is de reden daarvoor dat de interne markt op het gebied van de financiële diensten en (dus) ook op het terrein van de motorrijtuigverzekering een feit is en dat deze – in de woorden van overweging 2 van de Richtlijn – nog (slechts) versterking en consolidering verdient? Dit verschil met de 4e en de 5e Richtlijn wordt niet gemotiveerd.

Een tweede doelstelling van de EU is, zoals uiteengezet in paragraaf 3.1, het realiseren van een hoog niveau van consumentenbescherming en -vertrouwen, met als grondslag art. 169 VWEU.5 Deze bepaling wordt weliswaar niet met zoveel woorden genoemd, toch mag worden aangenomen dat ook de consumenten- en slachtofferbescherming als grondslag voor het optreden van de EU op dit terrein heeft te gelden. De overwegingen bij de Richtlijn gaan immers ook op dit aspect in.

Op deze plaats kan worden gewezen op overweging 2 bij de Richtlijn, die in essentie is overgenomen uit de 5e Richtlijn:

“(2) De verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven (motorrijtuigenverzekering) is van bijzonder groot belang voor Europese burgers, of zij verzekeringnemers zijn of slachtoffers van een ongeval (curs. FJB). (….).”

Ook de overwegingen 2 (de verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid is van groot belang voor (ondermeer) slachtoffers, 12 (minimum verzekerde sommen), 14 (de aanwijzing of oprichting van waarborgfondsen), 15 en 23 (derdenwerking van beperkende en uitsluitingsclausules in wet of polis), 30 (de rechtstreekse vordering) en 31 (het met redenen omklede voorstel) staan in het teken van de consumenten- en slachtofferbescherming.

Versterking en consolidatie van de interne markt en consumenten- en slachtofferbescherming zijn dus het doel van de Richtlijn.

Hoe kunnen maatregelen op het terrein van de verplichte motorrijtuigverzekering de instelling en de werking van de interne markt bevorderen? De communautaire grondslag van de 1e Richtlijn zag nog alleen op het bevorderen van het vrije verkeer in de Gemeenschap door het wegnemen van belemmeringen aan de grenzen, door het afschaffen van de controle op de groene kaart. De overwegingen bij de 1e Richtlijn motiveren het effect op de interne markt – samengevat – als volgt:

Het Verdrag beoogt het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt met de kenmerken van een binnenlandse markt. Het vrije verkeer van personen en goederen is een van de belangrijkste voorwaarden voor het bereiken van zo’n markt. Op het terrein van de bescherming van verkeerslachtoffers bestaan grote verschillen in wetgeving tussen de lidstaten. Deze leiden tot controle aan de grenzen op de aanwezigheid van een geldige groene kaart en dat is op zichzelf weer een belemmering van het vrije verkeer. Die controle moet dus worden afgeschaft en dat kan als de nationale Bureaus van de lidstaten elk waarborgen dat de schade die op hun grondgebied wordt veroorzaakt door voertuigen die afkomstig zijn uit een der andere lidstaten, wordt vergoed, ongeacht of dat voertuig verzekerd is of niet. Zij moeten daartoe onderling een overeenkomst sluiten. Daarvoor is weer nodig dat alle voertuigen die in een lidstaat thuishoren tegen wettelijke aansprakelijkheid zijn verzekerd en wel in het gehele grondgebied van de Europese Gemeenschap.

Het beginsel van de consumenten- en slachtofferbescherming6 krijgt in de loop der jaren in de opeenvolgende richtlijnen, te beginnen met de 2e Richtlijn, steeds meer gewicht. In de 2e Richtlijn staat het nog in de sleutel van de bevordering van het vrije verkeer in de gemeenschappelijke markt, vanuit de redenering dat de financiële risico’s die inwoners van de lidstaten lopen als zij zich naar andere landen begeven, op zich ook een belemmering van het vrije verkeer van personen kunnen vormen.

De EU gaat zich dan ook met de minimumpolisdekking bezig houden.7 Latere richtlijnen richten zich ook op andere, concretere belemmeringen van het vrije verkeer in de interne markt.8 Zo bijvoorbeeld de 5e Richtlijn die bepaalt dat Wampolissen dekking moeten geven in de gehele EU, ook tijdens (langer) verblijf in een andere lidstaat9 en die de koper van een voertuig in een andere lidstaat in staat wil stellen zijn aankoop te verzekeren in de lidstaat van zijn woonplaats, ook als dat voertuig nog niet in die lidstaat is geregistreerd10 .

Slachtofferbescherming als doelstelling van de richtlijnen speelt ook een rol in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In een tweetal arresten11 die in paragraaf 5.2 nog uitvoeriger aan de orde zullen komen, heeft het hof vastgesteld dat de richtlijnen in de eerste plaats het vrije verkeer beogen te waarborgen, maar daarnaast (ook) de nadruk gelegd op het aspect van slachtofferbescherming dat de richtlijnen nastreven. Dit blijkt uit de verwijzing naar de overwegingen 5 van de 2e, en 4 van de 3e Richtlijn. Deze overwegingen luiden:

(2e Richtlijn, overweging 5):

“Overwegende dat de bedragen ten belope waarvan de verzekering verplicht is, in ieder geval de slachtoffers een toereikende schadevergoeding moeten kunnenwaarborgen, ongeacht de Lid-Staat waar het ongeval zich heeft voorgedaan.”12

(3e Richtlijn, overweging 4):

“Overwegende dat ervoor dient te worden gezorgd dat slachtoffers van ongevallen met motorrijtuigen een vergelijkbare behandeling krijgen, ongeacht de plaats in de Gemeenschap waar het ongeval zich heeft voorgedaan.”

In deze overwegingen wordt dus tot uitdrukking gebracht dat slachtoffers een toereikende schadevergoeding moeten kunnen krijgen (2e Richtlijn), c.q. een vergelijkbare behandeling moeten krijgen (3e Richtlijn), ongeacht de plaats in de Gemeenschap waar het ongeval zich voordoet.

Deze overwegingen overtuigen niet echt: de vraag toch of benadeelden van een ongeval in elke lidstaat een vergelijkbare behandeling krijgen en of de vergoeding toereikend is, hangt van veel meer factoren af dan van de aspecten die door de richtlijnen worden beheerst. Te denken valt aan de nog bijzonder grote verschillen in de nationale wetgevingen op het terrein van dekking (ook naar verzekerde som), aansprakelijkheid en schadevergoeding. Zie verder hoofdstuk 5.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.