4.3.3.5 Correctief begrotingstoezicht: de buitensporige tekortprocedure

Als de lidstaat ondanks het multilaterale preventieve toezicht nog niet voldoet aan de begrotingsregels dan vindt er correctief begrotingstoezicht plaats door de Raad en de Commissie. Dit is de buitensporige tekortprocedure (artikel 126 VWEU en uitgewerkt in Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten en Verordening (EG) 1467/97). Deze procedure maakt formeel geen onderdeel uit van het Europees Semester maar zal voor de volledigheid wel op deze plaats worden besproken omdat het toezicht zich deels afspeelt in het kader van het Europees Semester. Tijdens deze procedure vindt er verregaand toezicht plaats door de Raad en de Commissie op de begrotingssituatie van de lidstaat. Zo is de Commissie onder andere bevoegd, ter beoordeling van de economische situatie in de lidstaten en voor de opsporing van eventuele risico’s of moeilijkheden bij de naleving van de doelstellingen van de verordening betreffende de correctie van buitensporige tekorten, toezichtmissies naar de lidstaten uit te voeren.1

Om vast te stellen of sprake is van een buitensporig tekort wordt gekeken of de referentiewaarden zoals neergelegd in Protocol nr. 12 zijn overschreden. Een overschrijding van de referentiewaarden houdt in een overschrijding van een overheidstekort van 3% bbp en een overheidsschuld van 60% bbp.

Een overheidsschuld boven de 60% bbp wordt niet als buitensporig beoordeeld als deze in voldoende mate is afgenomen in de laatste drie jaren.2 De Commissie, in dit geval Eurostat, is verantwoordelijk voor het aanleveren van de statistische gegevens die als uitgangspunt dienen bij de toepassing van de buitensporige tekortprocedure.3

Een overschrijding van de referentiewaarden wordt overeenkomstig artikel 126 lid 2 VWEU niet aangemerkt als buitensporig zolang deze uitzonderlijk en tijdelijk van aard is. Een uitzonderlijke situatie is een situatie die ‘wordt veroorzaakt door een ongewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en een aanzienlijk effect heeft op de financiële positie van de overheid, of indien zij wordt veroorzaakt door een ernstige economische neergang.’4 Deze situatie is tijdelijk als ‘de begrotingsprognoses van de Commissie aangeven dat het tekort na de ongewone gebeurtenis of ernstige economische neergang onder de referentiewaarde zal dalen.’5 De Commissie beoordeelt of er sprake is van een tekort van uitzonderlijke en tijdelijke aard.

Mocht de Commissie van oordeel zijn dat er toch sprake is van een tekort dat buitensporig is, of er een gevaar dreigt voor een buitensporig tekort, stelt zij een verslag op overeenkomstig artikel 126 lid 3 VWEU. In dit verslag houdt de Commissie rekening met de door de lidstaat aangedragen factoren die naar het oordeel van de lidstaat van belang zijn bij het oordeel van de Commissie over het bestaan van een buitensporig tekort. Op basis van het verslag van de Commissie brengt het Economisch en Financieel Comité een advies uit waarop de Commissie, mocht zij van mening zijn dat sprake is van een buitensporig tekort, een advies en een voorstel tot de Raad richt.6 Als de Raad hierna besluit dat er een buitensporig tekort bestaat (artikel 126 lid 6 VWEU) richt het een aanbeveling aan de lidstaat om het tekort te reduceren (artikel 126 lid 7 VWEU).7 De Raad beslist bij gekwalificeerde meerderheid.8 De beslissingen van de Raad die in het vervolg van de procedure worden genomen, als er dus al is vastgesteld dat sprake is van een buitensporig tekort, worden met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid genomen.9

Als de Raad besluit dat er sprake is van een buitensporig tekort en de Commissie van oordeel is dat sprake is van een ernstige overtreding van de begrotingsregels dan zal de Commissie aan de Raad aanbevelen om de lidstaat te verplichten een niet-rentedragend deposito te storten. Dit geldt ook in het geval de lidstaat op grond van het preventieve toezicht een rentedragend deposito heeft moeten storten bij de Commissie (zie paragraaf 4.3.3.3). De Commissie ziet af van deze aanbeveling in het geval dat sprake is van uitzonderlijke economische omstandigheden of een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat de Commissie heeft doen besluiten om de Raad aan te bevelen het deposito te verminderen of op te heffen.10

De lidstaat moet vervolgens effectief gevolg geven aan de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126 lid 6 VWEU waarin wordt bepaald wanneer het tekort moet zijn verholpen. Dit is in ieder geval, behoudens bijzondere omstandigheden, binnen een jaar. Om te beoordelen of effectief gevolg is gegeven aan de aanbeveling moet de lidstaat binnen zes maanden verslag doen aan de Raad en bij een ernstige situatie binnen drie maanden.11 De eurolidstaten moeten voldoen aan een aantal versterkte rapportageverplichtingen om nauwgezette bewaking van de budgettaire situatie te kunnen faciliteren door de Commissie.12

In het verslag moet de lidstaat rapporteren over hoe de lidstaat gevolg heeft gegeven en zal geven aan de aanbeveling van de Raad. Onder andere rapporteert de lidstaat over de maatregelen die het heeft genomen en voornemens is te nemen om de doelstellingen zoals vastgesteld in de aanbeveling van de Raad te bereiken. Dit verslag wordt openbaar gemaakt.13 De lidstaten zullen tegelijk met de indiening van het Nationaal Hervormingsprogramma en het Stabiliteitsprogramma verantwoording af moeten leggen over de maatregelen die de lidstaat heeft genomen en nog zal nemen als er door de Raad is vastgesteld dat er sprake is van een buitensporig tekort. Eurostat toetst de kwaliteit van de door de lidstaat gerapporteerde statistische gegevens.14

Tegelijkertijd met het verslag aan de Raad, zoals hiervoor aangegeven, moeten de eurolidstaten een economisch partnerschapsprogramma indienen.15 Het indienen van dit programma vindt plaats samen met de indiening van de het Ontwerpbegrotingsplan (zie paragraaf 4.3.4.1). Het economisch partnerschapsprogramma bevat een aantal specifieke beleidsprioriteiten die gericht zijn op versterking van het concurrentievermogen en duurzame groei op de lange termijn en die structurele zwakheden in de betrokken lidstaat aanpakken. Dit programma vormt een nadere uitwerking van het Nationaal Hervormingsprogramma en het Stabiliteitsprogramma met inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen.16

Als de lidstaat al is onderworpen aan correctief toezicht in het kader van de macro-economische onevenwichtigheidsprocedure en in het kader daarvan een plan met corrigerende maatregelen heeft opgesteld kan dit programma worden aangepast om het economisch partnerschapsprogramma te vervangen. Andersom geldt hetzelfde: als er al een economisch partnerschapsprogramma is opgesteld kan het later opgestelde plan met corrigerende maatregelen zo nodig de maatregelen uit het economisch partnerschapsprogramma opnemen.17

Op grond van een aanbeveling van de Commissie stelt de Raad een advies op over het programma. Bij de beoordeling van het programma en het verslag van de lidstaat kijkt de Raad tevens naar ‘eventuele andere publiekelijk aangekondigde besluiten van de regering van de betrokken lidstaat’.18 In het kader van de economische dialoog kan het Europees Parlement de voorzitter van de Raad, Commissie, Europese Raad of Eurogroep uitnodigen om deze aanbeveling over het programma te bespreken.19

Als effectief gevolg is gegeven aan de aanbeveling volgens artikel 126 lid 7 VWEU en zich na de vaststelling van de aanbeveling een ‘onverwachte ongunstige economische gebeurtenis met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën’ voordoet, kan de Raad op aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling doen waarin de lidstaat, in de regel, één jaar uitstel krijgt voor het corrigeren van het tekort.20 De Raad kan tevens een herziene aanbeveling vaststellen als er sprake is van een ernstige economische neergang in het eurogebied of de Unie als geheel. Als geen gevolg is gegeven aan de aanbeveling, kan de Raad de aanbeveling openbaar maken (artikel 126 lid 8 VWEU).

Het vervolg van de procedure geldt alleen voor eurolanden.21 Als de Raad vervolgens constateert dat ook nadat de aanbeveling openbaar is gemaakt de eurolidstaat geen effectief gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling dan richt de Raad een aanmaning aan de lidstaat waarin de Raad maatregelen opneemt voor het corrigeren van het tekort.22 Vervolgens brengt de eurolidstaat verslag uit over hoe de lidstaat gevolg heeft gegeven aan de aanmaning. Het verslag wordt openbaar gemaakt.23 De beoordeling of effectief gevolg gegeven wordt aan de aanmaning vindt plaats overeenkomstig de hiervoor beschreven procedure inzake de beoordeling of er sprake is van effectieve gevolggeving op grond van artikel 126 lid 7 VWEU, met dien verstande dat er ook rekening wordt gehouden met de toezichtmissie uitgevoerd door de Commissie.24

De Commissie is bevoegd om versterkt toezicht uit te oefenen als de Raad van oordeel is dat geen effectief gevolg gegeven is aan de aanbeveling of de aanmaning dan wel onderworpen is aan een sanctie. De Commissie kan, als het een euroland betreft vertegenwoordigers van de ECB verzoeken om deel te nemen aan de toezichtmissie. De lidstaat overlegt alle informatie die nodig is voor de voorbereiding en uitvoering van de missie. De Commissie brengt verslag uit aan de Raad en deelt haar bevindingen mee aan de lidstaat en kan daarnaast besluiten haar bevindingen openbaar te maken.25

In het kader van het verscherpte toezicht voor eurolanden zoals neergelegd in het Two Pack kan de Commissie een aanbeveling aan de Raad richten wanneer zij van oordeel is dat er een risico bestaat dat de termijn niet gehaald wordt waarop het buitensporige tekort zal moeten worden gecorrigeerd naar aanleiding van een aanbeveling of een aanmaning van de Raad. De aanbeveling heeft betrekking op het volledig ten uitvoer brengen van de maatregelen of tot het nemen van andere maatregelen, of beide, binnen het tijdsbestek dat strookt met de correctie van het buitensporige tekort. Op verzoek van het nationale parlement presenteert de Commissie de aanbeveling aan het parlement.26 De lidstaat moet vervolgens verslag uitbrengen aan de Commissie over de maatregelen die in reactie op de aanbeveling zijn genomen. Het verslag en de aanbeveling worden openbaar gemaakt. De Commissie beoordeelt op grond van het verslag van de lidstaat of is voldaan aan de aanbeveling.27

Op grond van artikel 126 lid 10 VWEU kunnen geen klachten worden ingediend bij het Hof van Justitie over de toepassing van de leden 1 tot en met 9 van artikel 126 VWEU. Dit betekent dat het oordeel over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort is onttrokken aan het zicht van het Hof van Justitie.

Als de Raad constateert, op basis van het verslag van de lidstaat en de uitvoering daarvan, als ook de resultaten van de toezichtmissie van de Commissie, dat de lidstaat vervolgens ook geen effectief gevolg geeft neemt de Raad een besluit over het al dan niet opleggen van een sanctie op grond van artikel 126 lid 11 VWEU.28 Als er over wordt gegaan tot het opleggen van een sanctie wordt in de regel een boete opgelegd.29 In ieder geval beveelt de Commissie aan de Raad aan om een boete op te leggen, tenzij sprake is van uitzonderlijke economische omstandigheden of een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat de Commissie heeft doen besluiten om de Raad aan te bevelen de boete te verminderen of op te heffen. Als de lidstaat reeds een niet-rentedragend deposito heeft gestort wordt dit omgezet in een boete.30 Jaarlijks beoordeelt de Raad of de lidstaat effectief gevolg gegeven heeft aan de aanmaning en kan besluiten de sanctie te versterken.31 De sancties, niet inhoudende een niet-rentedragend-depositie of een boete – kunnen worden ingetrokken afhankelijk van de mate waarin de lidstaat erin is gelaagd het buitensporige tekort te corrigeren.32 Als de Raad op aanbeveling van de Commissie van oordeel is dat het buitensporig tekort is gecorrigeerd trekt de Raad alle aanbevelingen of besluiten die hij heeft gedaan in de buitensporige tekortprocedure in. Als de Raad aanbevelingen openbaar heeft gemaakt legt de Raad een openbare verklaring af waarin het meedeelt dat er niet langer sprake is van een buitensporig tekort.33

De Raad en de Commissie monitoren regelmatig in hoeverre de lidstaat uitvoering geeft aan de aanbeveling dan wel de aanmaning.34 Tegelijk met de landenspecifieke aanbevelingen worden aanbevelingen aan de landen gericht die onderworpen zijn aan de buitensporige tekortprocedure.

In figuur 4.5 is schematisch weergegeven hoe het correctief begrotingstoezicht eruitziet (de procedures met de grijze achtergrond zijn alleen van toepassing op de eurolanden):

De buitensporige tekortprocedure is een stelsel van complexe regels en procedures, waarin de Commissie een grote rol speelt en bovendien een grote beoordelingsruimte heeft. De Europese Rekenkamer komt ook tot deze conclusie in een speciaal rapport over de effectiviteit van de buitensporige tekortprocedure. De Europese Rekenkamer concludeert in dit rapport dat de totstandkoming van de besluiten en aanbevelingen van de Commissie in de buitensporige tekortprocedure weinig transparant zijn en, op essentiële terreinen, gebaseerd zijn op vage definities.35

De rapportageverplichtingen in de buitensporige tekortprocedure lopen aanzienlijk op voor de betrokken lidstaat. Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer over het Europees economisch bestuur blijkt dat de lidstaat die zich in de buitensporige tekortprocedure bevindt tot wel tien extra verslagen moet indienen bij de Europese instellingen ten opzichte van de preventieve fase.36

Het Europees Parlement kan de voorzitter van de Raad, de Commissie en de voorzitter van de Europese Raad of Eurogroep uitnodigen om van gedachten te wisselen over de aanbevelingen en aanmaningen van de Raad gedaan in het kader van het correctieve toezicht (artikel 126 lid 7 en 9 VWEU) en de besluiten tot het opleggen van een sanctie (artikel 126 lid 11 VWEU). Ook kan het Europees Parlement de lidstaat waarop de aanbeveling, aanmaning of besluit van toepassing is uitnodigen om deel te nemen aan de gedachtewisseling.37 De Raad en de Commissie informeren het Europees Parlement geregeld over de toepassing van het correctieve toezicht op basis van de correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact zoals neergelegd in Verordening (EG)1467/97.38