4.3.3.3 Tweede fase: multilateraal toezicht

Op basis van de in de eerste fase van het Europees Semester opgestelde algemene beleidsprioriteiten en landenspecifieke analyses stellen de lidstaten in de tweede fase van het Europees Semester een tweetal programma’s op waarmee ze rapporteren over de economische en budgettaire situatie in het land. Dit zijn het Nationaal Hervormingsprogramma en het Stabiliteitsprogramma. In het Stabiliteitsprogramma is ook het nationale begrotingsplan voor de middellange termijn neergelegd. Beide programma’s worden in samenhang beoordeeld door de Raad op aanbeveling van de Commissie. Deze beoordeling mondt uit in landenspecifieke aanbevelingen.

Met inachtneming van de Europa 2020-strategie, de globale richtsnoeren en de werkgelegenheidsrichtsnoeren, de door de Commissie en de Europese Raad geformuleerde beleidsprioriteiten, de aanbevelingen voor de eurozone en het landrapport stellen de lidstaten elk jaar een geactualiseerd Nationaal Hervormingsprogramma op dat ze openbaar maken.1 Het Nationaal Hervormingsprogramma dient uiterlijk 30 april naar de Commissie te worden gestuurd. Het Nationaal Hervormingsprogramma is gericht op structurele hervormingen, bijvoorbeeld hervorming op de arbeidsmarkt of in de pensioensector. In de Nationale Hervormingsprogramma’s, die betrekking hebben op de middellange termijn, brengen de lidstaten verslag uit over hoe de Europese doelstellingen zoals neergelegd in de Europa 2020-strategie zijn vertaald in nationale doelstellingen en maatregelen, zowel de knelpunten als de vooruitgang. Specifiek gaan de lidstaten in op hoe de landenspecifieke aanbevelingen uit de vorige Europees Semester-cyclus zijn of worden geadresseerd in het nationale beleid. Verder wordt ingegaan op de macro-economische situatie in het land en waar relevant wordt ingegaan op de diepgaande analyse zoals neergelegd in het landrapport en het al dan niet bestaan van onevenwichtigheden. Ook gaat het rapport in op de wijze waarop de nationale belanghebbenden, onder andere decentrale overheden, sociale partners en het nationale parlement, zijn betrokken bij het op- en vaststellen van het Nationaal Hervormingsprogramma. In het kader van het Europluspact hebben de ondertekenende partijen zich bovendien verbonden om elk jaar maatregelen aan te kondigen in het Nationaal Hervormingsprogramma op de prioritaire gebieden zoals deze zijn vastgesteld in het pact – de keuze van specifieke beleidsmaatregelen om de gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken blijft de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.2 De lidstaten committeren zichzelf met het formuleren van maatregelen tot de realisatie van deze maatregelen binnen twaalf maanden.3 In de regel geldt dat de nationale parlementen nauw bij de vaststelling van het Nationaal Hervormingsprogramma worden betrokken.4

De Commissie kan zowel in het kader van de macro-economische onevenwichtigheden procedure als met betrekking tot structurele hervormingen in het kader van de Europa 2020-doelstellingen een aanbeveling richten aan de lidstaat. Deze aanbevelingen maken samen met het eventuele advies van de Raad in het kader van de beoordeling van het Stabiliteitsprogramma onderdeel uit van de landenspecifieke aanbevelingen.

De macro-economische onevenwichtighedenprocedure ziet er als volgt uit. Als de Commissie op grond van de diepgaande analyse naar mogelijke onevenwichtigheden in een lidstaat tot het oordeel komt dat daadwerkelijk sprake is van een macro-economische onevenwichtigheid kan de Raad, op aanbeveling van de Commissie, een (preventieve) aanbeveling richten aan de lidstaat overeenkomstig de procedure van artikel 121 lid 2 VWEU.5

Is er volgens het oordeel van de Commissie sprake van een buitensporige onevenwichtigheid dan kan de Raad in overeenstemming met artikel 121 lid 4 VWEU, op grond van de aanbeveling van de Commissie, een aanbeveling richten aan de lidstaat waarbij de buitensporige onevenwichtigheid wordt vastgesteld en waarbij de lidstaat wordt aanbevolen corrigerende maatregelen te nemen.

Deze aanbeveling van de Raad bevat een uiteenzetting van de aard en gevolgen van de onevenwichtigheden en bevat tevens een reeks op te volgen gespecificeerde beleidsaanbevelingen. Er wordt daarnaast een termijn gesteld waarbinnen de lidstaat een plan met corrigerende maatregelen moet voorleggen.6 Dit plan met corrigerende maatregelen zet specifieke beleidsmaatregelen uiteen die de lidstaat heeft uitgevoerd of voornemens is uit te voeren om de buitensporige onevenwichtigheid te corrigeren en legt een bijbehorend tijdpad neer voor de tenuitvoerlegging. Het plan dient rekening te houden met de globale richtsnoeren voor economisch beleid en werkgelegenheid. De Raad beoordeelt het plan binnen twee maanden, op aanbeveling van de Commissie. Tevens stelt de Raad een tijdsplan op voor het toezicht op de uitvoering van de maatregelen.7 Hierin geeft de Raad onder andere de frequentie aan van door de lidstaat te overleggen voortgangsverslagen over de uitvoering van aanbeveling van de Raad8 en de termijn waarbinnen een beoordeling van de genomen maatregelen plaatsvindt.9 Als de Raad echter van oordeel is dat het door de lidstaat gepresenteerde plan ontoereikend is dient de lidstaat binnen twee maanden een nieuw plan te presenteren dat volgens de hiervoor uiteengezette procedure wordt beoordeeld.10 Zowel het plan, het rapport van de Commissie als de aanbevelingen van de Raad worden openbaar gemaakt.11 Het toezicht op de tenuitvoerlegging van de in de aanbeveling vastgelegde corrigerende maatregelen vindt plaats door de Commissie aan de hand van de door de lidstaat gepresenteerde voortgangsverslagen.

De Commissie kan toezichtmissies voor verscherpt toezicht uitvoeren om toe te zien op de tenuitvoerlegging van het plan met corrigerende maatregelen. Wanneer het een euroland betreft kan een vertegenwoordiger van de ECB deelnemen aan deze missie.12 De bevindingen worden meegedeeld aan de Raad en kunnen openbaar gemaakt worden.13 Wanneer toezichtmissies plaatsvinden worden de sociale partners en andere nationale belanghebbenden betrokken ‘bij een dialoog’ tijdens de missies.14 De verslagen van de lidstaten worden openbaar gemaakt.15 Bij ‘relevante aanzienlijke veranderingen’ in de economische omstandigheden kan de Raad op aanbeveling van de Commissie reeds gedane aanbevelingen wijzigen en waar nodig een herzien plan met corrigerende maatregelen vragen aan de lidstaat.16

De Commissie legt in een verslag neer of zij van mening is dat de lidstaat de aanbevolen maatregelen heeft genomen. Het verslag wordt openbaar gemaakt. Wanneer de Raad, op aanbeveling van de Commissie, tot het oordeel komt dat de lidstaat niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen, stelt de Raad dit vast in een besluit waarin nieuwe termijnen voor corrigerende maatregelen worden vastgesteld. De Raad brengt de Europese Raad hiervan op de hoogte en maakt de conclusies van de toezichtmissie openbaar. Het besluit van de Raad tot niet naleving wordt genomen met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid.17

Op het niet naleven van de aanbevelingen van de Raad staan verschillende sancties. Deze sancties zijn alleen van toepassing op de eurolanden. Een rentedragend deposito (0,1% van het bbp van het voorgaande jaar) wordt bij besluit van de Raad opgelegd als de lidstaat de corrigerende maatregelen niet heeft genomen op aanbeveling van de Raad. Dit wordt omgezet in een jaarlijkse boete als dit voor een tweede maal het geval is. Tevens wordt een jaarlijkse boete bij besluit van de Raad opgelegd als de Raad tot tweemaal toe oordeelt dat een plan met corrigerende maatregelen niet voldoet.18 De beslissingen worden met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid genomen door de vertegenwoordigers van de eurolanden in de Raad en zonder rekening te houden met de stem van de vertegenwoordiger in de Raad van de betrokken lidstaat.19

Is de Raad echter van oordeel dat de maatregelen wel zijn genomen dan wordt de lidstaat geacht ‘op het goede spoor te zitten’ en wordt de aanbeveling van de Raad opgeschort.20 Het toezicht wordt voortgezet volgens het eerder gepresenteerde schema van de Raad totdat geoordeeld wordt dat geen sprake meer is van een buitensporige onevenwichtigheid waarop de aanbevelingen van de Raad in het kader van deze procedure worden ingetrokken.21 De Raad evalueert de aanbeveling dat sprake is van een buitensporige evenwichtigheid jaarlijks in het kader van het Europees Semester.22

De beslissingen met betrekking tot het opleggen van maatregelen ter correctie van een macro-economische onevenwichtigheid worden in de Raad genomen zonder rekening te houden met de stem van de vertegenwoordiger in de Raad van de betrokken lidstaat.23 In de gehele buitensporige macro-economische onevenwichtighedenprocedure wordt de omgekeerde meerderheidsregel toegepast – de Raad stemt in met de aanbeveling van de Commissie tenzij de Raad met een meerderheid van stemmen tegen de aanbeveling stemt – behalve in het geval van de aanvankelijke constatering dat er sprake is van een buitensporige onevenwichtigheid.

In figuur 4.3 is schematisch weergegeven hoe de buitensporige macro-economische onevenwichtighedenprocedure eruitziet:

In dit kader is ook een rol weggelegd voor het Hof van Justitie. Op basis van artikel 258 en 259 VWEU kan er een klacht worden ingediend bij het Hof van Justitie tegen een lidstaat, als deze zijn verplichtingen niet nakomt. De lidstaat is gebonden aan het voorkomen en het terugdringen van buitensporige onevenwichtigheden als deze eenmaal zijn geconstateerd. Ook staat hier een sanctie op.

In het kader van de economische dialoog kan de bevoegde commissie van het Europees Parlement de voorzitter van de Raad, de Commissie en in voorkomend geval de voorzitter van de Europese Raad of de Eurogroep uitnodigen in de commissie om de resultaten van het toezicht op de macro-economische onevenwichtigheden te bespreken, of de aanbevelingen in het geval een lidstaat preventieve of corrigerende maatregelen dient te nemen om eventuele (dreiging) van macro-economische onevenwichtigheden te voorkomen of te corrigeren als ook de beoordeling ervan te bespreken.24 In het geval een lidstaat zich in de buitensporige macro-economische onevenwichtighedenprocedure bevindt kan het uitgenodigd worden om deel te nemen aan de gedachtewisseling hierover in het Europees Parlement in het kader van de economische dialoog.25 Wanneer er sancties worden opgelegd aan een lidstaat kan het daartoe genomen besluit worden besproken in de commissie van het Europees Parlement met de voorzitter van de Raad, de Commissie en in voorkomend geval de voorzitter van de Europese Raad of de Eurogroep, wanneer de bevoegde commissie van het Europees Parlement daarom verzoekt. De bevoegde commissie kan de lidstaat waarop het besluit betrekking heeft de gelegenheid bieden deel te nemen aan de gedachtewisseling.26 De Commissie en de Raad dienen het Europees Parlement regelmatig te informeren over de procedure in het kader van de macro-economische onevenwichtigheidsprocedure zoals blijkt uit Verordening (EU) 1176/2011.27

De Commissie heeft aanzienlijke discretionaire ruimte om te beoordelen of sprake is van een (buitensporige) onevenwichtigheid. De constatering van de Commissie dat een lidstaat kampt met buitensporige onevenwichtigheden hoeft nog niet te leiden tot een aanbeveling tot het instellen van de buitensporige onevenwichtighedenprocedure. Dit oordeel is mede afhankelijk van de wijze waarop de lidstaat de onevenwichtigheden adresseert in haar nationale programma’s.28 In het kader van de vernieuwing van het Europees Semester heeft de Commissie aangekondigd de criteria in de besluit-vorming over het bestaan van onevenwichtigheden te verduidelijken en meer toelichting te geven over de aard van de onevenwichtigheden en de manier waarop deze in de landenspecifieke aanbevelingen worden aangepakt.29 De door de Commissie voorgestelde comités voor concurrentievermogen op nationaal niveau (alleen in de eurozone) zouden hierbij een grote rol kunnen spelen.30 De Commissie is voornemens om met deze onafhankelijke comités te overleggen hoe onevenwichtigheden het beste kunnen worden aangepakt. Deze comités zouden de realisaties en de beleidsinspanningen op het gebied van concurrentievermogen kunnen volgen in lijn met de landenspecifieke aanbevelingen. Het doel van het instellen van deze comités is het versterken van het nationale eigenaarschap.

Met de inwerkingtreding van het Fiscal Compact dienen de eurolidstaten er tevens voor te zorgen (‘shall ensure’) dat zij alle plannen die zij hebben voor grote hervormingen van het economisch beleid vooraf bespreken – dus voordat deze op nationaal niveau zijn goedgekeurd. En waar nodig – in het geval van overloopeffecten en de plannen raken aan de (goede) werking van de EMU – deze onderling te coördineren (artikel 11 van het Fiscal Compact). Bij deze coördinatie zullen de Europese instituties volgens het EU-recht worden betrokken.31

Voortbordurend op de doelstelling uit het Fiscal Compact om de bepalingen uit het verdrag binnen vijf jaar na de inwerkingtreding te integreren in de Europese verdragen32 heeft de Commissie in maart 2013 een communicatie uitgebracht waarin zij verder specificeert hoe deze voorafgaande coördinatie zou kunnen worden vormgegeven in secundaire wetgeving.33 Zij stelt voor dat een eventueel bindend kader voor de coördinatie zou moeten gelden voor de lidstaten van de eurozone. Deze coördinatie zou een geïntegreerd onderdeel moeten uitmaken van het Europees Semester en waar mogelijk dient gebruik te worden gemaakt van al bestaande instrumenten, zoals het vermelden van de voorgenomen hervorming in het Nationaal Hervormingsprogramma en de beoordeling ervan in de landenspecifieke aanbevelingen.34 De informatie die de lidstaat dient te verstekken over de geplande hervorming(en) dient gepaard te gaan met de economische doelstelling(en) ervan, een tijdschema en een raming van de verwachte voordelen alsook het effect ervan op de nationale begroting. De Commissie was voornemens een wetgevingsvoorstel hierover in de loop van 2013 in te dienen, maar tot op de dag van vandaag is daar niets van vernomen.

Tegelijk met het Nationaal Hervormingsprogramma moeten lidstaten een (geactualiseerd) Stabiliteitsprogramma (eurolanden) of Convergentieprogramma (niet eurolanden) indienen bij de Commissie dat consistent is met de globale richtsnoeren en het Nationaal Hervormingsprogramma.35 De lidstaten dienen deze programma’s uiterlijk 30 april in te sturen aan de Commissie. Het Stabiliteitsprogramma wordt bij voorkeur uiterlijk 15 april ingestuurd.36 Het programma wordt openbaar gemaakt. Het Stabiliteits- of Convergentieprogramma concentreert zich op de implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact en het Fiscal Compact (voor eurolanden). Aan de hand van deze programma’s vindt het preventieve begrotingstoezicht plaats. Dit wordt ook wel de early warning-procedure genoemd: de ingediende programma’s dienen ertoe om in een vroeg stadium buitensporige tekorten te kunnen afwenden.37

In het vervolg zal alleen verwezen worden naar de eisen voor de Stabiliteitsprogramma’s zoals neergelegd in Verordening (EG) 1466/97. Deze eisen zijn voor het overgrote deel hetzelfde als voor de Convergentieprogramma’s. In de Convergentieprogramma’s ligt echter, anders dan in de Stabiliteitsprogramma’s, de eis neergelegd dat de lidstaten rapporteren over de effecten van hun beleid met betrekking tot de wisselkoersstabiliteit.38

Het Stabiliteitsprogramma bevat gegevens over de ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld, de groei van de overheidsuitgaven, het geplande groeipad van de overheidsontvangsten bij ongewijzigd beleid, de geplande discretionaire maatregelen aan de ontvangstzijde en de belangrijkste economische aannames. Deze gegevens zijn op jaarbasis en hebben betrekking op het voorafgaande jaar, het lopende jaar en ten minste de drie volgende jaren.39 Het programma dient te worden gebaseerd op het meest waarschijnlijke macro-budgettair scenario of een meer prudent scenario. Dit scenario wordt vervolgens vergeleken met de prognoses van de Commissie voortgebracht door Eurostat. De lidstaten dienen bovendien een significante afwijking met de prognoses van de Commissie te beargumenteren.40 De programma’s dienen daarnaast gegevens te bevatten over de status ervan in de nationale procedures: is het programma voorgelegd aan het parlement, heeft het parlement de mogelijkheid gehad om een debat te hebben over het oordeel van de Raad over het programma en eventueel over een aanbeveling of waarschuwing, of heeft het nationale parlement zijn goedkeuring verleent aan het programma?41 De verplichting tot het verstrekken van deze informatie behelst echter niet de daadwerkelijke verplichting om het programma ook door het nationale parlement te laten goedkeuren of om het aan het nationale parlement voor te leggen. De Commissie benadrukt echter dat de nationale parlementen in de regel nauw betrokken dienen te worden bij de vaststelling van de nationale programma’s.42 Het Stabiliteitsprogramma wordt opgesteld overeenkomstig het advies en de richtlijnen van het Economische en Financiële Comité.43

Het uitgangspunt van het Stabiliteits- en Groeipact is dat lidstaten, om een buitensporig tekort te voorkomen, dienen te streven naar een gedifferentieerde, landenspecifieke, middellange termijndoelstelling langs de lijnen van een aanpassingstraject. Bij het vaststellen van de middellange termijndoelstelling voor de begroting is het uitgangspunt een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is dan wel een overschot vertoont: de regel van begrotingsevenwicht, ook wel de golden rule genoemd. De middellange termijndoelstelling kan van de regel van begrotingsevenwicht afwijken zolang wordt voorzien in een veiligheidsmarge ten opzichte van de referentiewaarde van 3% en mag maximaal -1% bbp bedragen. In het Fiscal Compact is dit vereiste voor eurolanden verscherpt: de benedengrens is maximaal -0.5% bbp, tenzij de overheidsschuld minder dan 60% bbp bedraagt en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn laag is. In dat geval mag de middellange termijndoelstelling maximaal -1% bbp bedragen.44

De middellange termijndoelstelling of het structurele begrotingstekort wordt één keer in de drie jaar vastgesteld voor elke lidstaat waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke economische en budgettaire ontwikkelingen in de lidstaat. De middellange termijndoelstelling wordt aangepast binnen die drie jaar wanneer structurele hervormingen worden uitgevoerd die grote invloed hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.45 Overeenkomstig de Richtlijn 2011/85/EU dient in nationale regelgeving rekening te worden gehouden met de voor die lidstaat vastgestelde middellange termijndoelstelling.46 Daarvoor dient de lidstaat onder andere te beschikken over cijfermatige begrotingsregels die de naleving van de begrotingsregels zoals deze voortvloeien uit het VWEU en de middellange termijndoelstelling bevorderen.47 Deze landenspecifieke cijfermatige begrotingsregels bevatten bovendien bijzonderheden over de volgende elementen: een omschrijving van de doelstellingen en toepassingsgebied van de regels, effectieve en tijdige monitoring van de inachtneming van de regels gebaseerd op betrouwbare en onafhankelijke analyses afkomstig van onafhankelijke instanties en de gevolgen in het geval van niet-naleving.48 Voor de eurolanden is in het Fiscal Compact vervolgens nader bepaald, nadat de intentie reeds was neergelegd in het Europluspact,49 dat de verdragsluitende staten verplicht zijn de regel van begrotingsevenwicht, zoals hiervoor omschreven, op te nemen in hun nationale recht ‘middels bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen of andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen’.50

Het Stabiliteitsprogramma wordt, wanneer de lidstaat zich in de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact bevindt, beoordeeld op drie aspecten. Ten eerste wordt beoordeeld of de middellange termijndoelstelling op het juiste niveau is vastgesteld. Ten tweede wordt het structurele saldo beoordeeld. De lidstaat dient te laten zien hoe het van plan is om een houdbare begrotingspositie, de vastgestelde middellange termijndoelstelling, op de middellange termijn te willen bereiken. Ten derde wordt beoordeeld of de uitgavengroei achter blijft bij de geschatte potentiële groei van de economie. Dit is de zogenoemde uitgavenregel. Naast deze drie aspecten wordt ook beoordeeld of het programma nauwe coördinatie van het economisch beleid en duurzame en daadwerkelijke convergentie binnen het eurogebied bevordert. De Raad toetst de programma’s op basis van de beoordeling en de aanbeveling van de Commissie en de beoordeling van het Economisch en Sociaal Comité. 51De aanbeveling van de Commissie volgt uit de beoordeling van de Commissie van het Stabiliteitsprogramma.52 Deze beoordeling vult het landrapport aan met informatie zoals neergelegd in het Stabiliteitsprogramma.53 In het uitgebreide Vade Mecum wordt uiteengezet hoe de Commissie de regels van het Stabiliteits- en Groeipact toepast en implementeert.54 Bovendien heeft de Commissie een onafhankelijk Europees Begrotingscomité ingesteld dat de toepassing van de begrotingsregels door de Commissie evalueert en hierover adviseert aan de Commissie, in het bijzonder over de horizontale toepassing van de regels. De Raad kan, op aanbeveling van de Commissie, een advies richten aan de lidstaat om het programma aan te passen als het van mening is dat de doelstellingen en de inhoud van het programma moeten worden aangescherpt.55

De lidstaat is om verschillende redenen toegestaan ‘tijdelijk’ af te wijken van de middellange termijndoelstelling of het aanpassingstraject daarnaartoe. Dit wordt ten eerste toegestaan in het geval van een buitengewone gebeurtenis die buiten de macht van de lidstaat valt en een aanzienlijke invloed heeft op de positie van de overheid, of in een periode van ernstige economische neergang in het eurogebied of de Unie als geheel, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar komt.56 Bij de beoordeling of tijdelijk kan worden afgeweken van het aanpassingstraject wordt, waar relevant, rekening gehouden met de in de nationale cijfermatige begrotingsregels opgenomen ontsnappingsclausules. In deze nationale ontsnappingsclausules kunnen een aantal specifieke omstandigheden en procedures omschreven worden waarin tijdelijke niet-naleving van de regel is toegestaan.57 Tijdelijke afwijking is ook toegestaan als de lidstaat pensioenhervormingen doorvoert die een meerpijlerstelsel invoeren.58 Daarnaast kan de lidstaat ook met een beroep op de structural reform clause en de investment clause tijdelijk afwijken van de regels uit de preventieve arm.59 In het geval van een beroep op de structural reform clause mag de lidstaat tijdelijk een hoger begrotingstekort hebben als er structurele hervormingen worden doorgevoerd die groot zijn, die de groei op termijn verhogen en de begroting positief beïnvloeden en die reeds geïmplementeerd zijn. In het geval van ex ante structurele investeringen dient de lidstaat een geloofwaardig en gedetailleerd plan te presenteren. Bij toepassing van de investment clause is tijdelijke afwijking toegestaan als deze afwijking het gevolg is van structuur- verbeterende investeringen via de Europese Fondsen.60 De lidstaat dient in het Stabiliteitsprogramma aan te geven of het een beroep wil doen op de toepassing van een van deze clausules. De Raad beoordeelt, op aanbeveling van de Commissie, of de lidstaat is toegestaan om tijdelijk af te wijken van de begrotingsregels.

Of de lidstaat voldoet aan de middellange termijndoelstelling of het aanpassingspad daarnaartoe wordt zowel ex post, dus na afloop van het begrotingsjaar, bekeken, op een in year basis, gedurende het jaar en op basis van een ex ante toets, voorafgaand aan het begrotingsjaar voor de volgende drie jaren.61 Als de Commissie tot het oordeel komt dat sprake is van een afwijking van de middellange termijndoelstelling of het aanpassingstraject daarnaartoe wordt er beoordeeld of sprake is van een significante afwijking.62

Als de Commissie constateert dat er daadwerkelijk sprake is van een significante afwijking richt de Commissie een waarschuwing tot de lidstaat. Dit kan de Commissie alleen doen op basis van een ex post beoordeling. De Raad stelt binnen een maand de nodige beleidsmaatregelen vast op aanbeveling van de Commissie en stelt tevens een termijn vast voor het verhelpen van de afwijking: maximaal vijf maanden, of in het geval van een bijzonder ernstige situatie, maximaal drie maanden. De aanbeveling, die de Raad op grond van artikel 121 lid 4 VWEU vaststelt, wordt voorgelegd aan de Europese Raad en wordt op aanbeveling van de Commissie openbaar gemaakt.63

Het Europees Parlement kan in het kader van de economische dialoog de aanbevelingen van de Raad en het door de Raad aan de Europese Raad uitgebrachte verslag bespreken met de voorzitter van de Raad, de Commissie of in een voorkomend geval de voorzitter van de Europese Raad of de Eurogroep.64 Tevens kan de bevoegde commissie van het Europees Parlement in het geval van een aanbeveling van de Raad de betrokken lidstaat de mogelijkheid geven deel te nemen aan de gedachtewisseling.65

De vaststelling van een dergelijke aanbeveling door de Raad geeft de bevoegdheid aan de Commissie om missies van verscherpt toezicht te ondernemen met als doel monitoring ter plaatse. De lidstaat dient alle informatie te verschaffen aan de Commissie die nodig is voor de voorbereiding en de uitvoering van de missies ter plaatse. In het geval het een euroland betreft kan de Commissie verzoeken aan de ECB om deel te nemen aan de missie. De Commissie kan besluiten haar bevindingen openbaar te maken.66

De lidstaat moet verslag doen over de maatregelen die zijn genomen in vervolg op de aanbeveling. Mocht de lidstaat geen passende maatregelen nemen binnen de door de Raad gestelde termijn dan beveelt de Commissie de Raad aan om bij gekwalificeerde meerderheid het besluit te nemen dat geen ‘effectieve actie’ is ondernomen. Ook kan de Commissie aanbevelen aan de Raad om herziene beleidsmaatregelen voor te stellen. Als de Raad geen besluit neemt op de aanbeveling van de Commissie en de lidstaat blijft verzuimen passende maatregelen te nemen, doet de Commissie binnen één maand opnieuw een aanbeveling: de Raad wordt geacht dit besluit te hebben vastgesteld, tenzij de Raad binnen tien dagen de aanbeveling verwerpt, zonder een stem van de lidstaat.67

Het oordeel van de Commissie of sprake is van een significante afwijking en of de lidstaat tijdelijk mag afwijken van de middellange termijndoelstelling is een beslissing die gepaard gaat met veel uitzonderingen en is daarom een beslissing met aanzienlijke beoordelingsruimte.68 Dit kan zoals Claeys e.a. benadrukken nuttig zijn als er zich onverwachte omstandigheden voordoen waardoor afgeweken kan worden van de begrotingsregels, maar een grote beoordelingsruimte kan er ook toe leiden dat de regels niet worden toegepast of kan leiden tot een oneerlijke toepassing van de regels.69

De procedure voor niet eurolanden met betrekking tot de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact houdt hier op. Voor de eurolanden daarentegen wordt er met de vaststelling van het besluit van ‘geen effectieve actie’ een volgende fase ingeluid.70 Na de vaststelling van het besluit dat geen effectieve actie is ondernomen beveelt de Commissie aan de Raad aan om de lidstaat te verplichten om bij de Commissie een rentedragend deposito te storten. De Raad stemt met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid over deze aanbeveling van de Commissie: de Raad stelt dit besluit vast tenzij de aanbeveling tot het opleggen van de sanctie binnen tien dagen met een gekwalificeerde meerderheid wordt verworpen. Binnen de Raad hebben alleen de eurolanden stemrecht zonder rekening te houden met de stem van de betrokken lidstaat.71 De Commissie kan naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat aanbevelen aan de Raad om het rentedragend deposito te verminderen of op te heffen. Als niet langer sprake is van ‘geen effectieve actie’ besluit de Raad op aanbeveling van de Commissie om het deposito met de opgebouwde rente terug te betalen aan de betreffende lidstaat.72

De bevoegde commissie van het Europees Parlement kan de voorzitter van de Raad, de Commissie en in voorkomend geval de voorzitter van de Europese Raad of de Eurogroep uitnodigen in het Europees Parlement om het besluit tot het opleggen van een rentedragend deposito (en de besluiten die in het vervolg daarvan worden genomen) te bespreken en kan de lidstaat, op wie de besluiten betrekking hebben, uitnodigen om deel te nemen aan de gedachtewisseling.73

In de gehele procedure in het kader van een significante afwijking worden de beslissingen van de Raad genomen door middel van de omgekeerde meerderheidsregel – de Raad stemt in met de aanbeveling van de Commissie tenzij de Raad bij meerderheid tegen stemt – behalve bij de aanvankelijke beslissing dat er sprake is van een significante afwijking.

In figuur 4.4 is schematisch weergegeven hoe de procedure in het kader van preventief toezicht eruitziet.

De regels uit de preventieve arm zijn complex. Het oordeel van de Commissie heeft veel aspecten en er zijn verschillende gronden op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de middellange termijndoelstelling. De toepassing van de regels is hierdoor onduidelijk, de Commissie heeft immers de nodige beoordelingsruimte. Dit geldt in het bijzonder bij de toepassing van de flexibiliteitsclausules en wanneer er mag worden afgeweken van de middellange termijndoelstelling. Ook zijn de onderbouwingen van de Commissieramingen niet beschikbaar voor de lidstaten. Dit leidt tot onzekerheid bij de lidstaten over de (toepassing van de) regel.74

In dit kader is ook een rol weggelegd voor het Hof van Justitie. Op basis van artikel 258 en 259 VWEU kan er een klacht worden ingediend tegen een lidstaat bij het Hof van Justitie als deze zijn verplichtingen niet nakomt. De lidstaat is gebonden aan het realiseren van de middellange termijndoelstelling en hier staat bovendien een sanctie op.

Uit het Fiscal Compact vloeit een aanvulling op de procedure van de significante afwijking voort: als de Raad vaststelt dat er sprake is van een significante afwijking van het middellange termijndoelstelling moet er ‘automatisch’ een correctiemechanisme op nationaal niveau in werking treden, dat aldus ‘effectieve actie’ moet garanderen. Dit in nationale wetgeving te verankeren mechanisme, dat onderdeel uitmaakt van de regel van begrotingsevenwicht, houdt onder meer in dat de lidstaat maatregelen dient te nemen om de door de Raad gesignaleerde significante afwijkingen van de middellange termijndoelstelling binnen een bepaalde termijn te corrigeren.75 Dit mechanisme wordt op nationaal niveau ingesteld op basis van de door de Commissie voorgestelde gemeenschappelijke beginselen.76 Met deze beginselen moet ‘rekening worden gehouden bij het opzetten van de correctiemechanismen’.77 De beginselen hebben dus geen juridisch bindende kracht. Wel ziet de Commissie volgens artikel 8Fiscal Compact toe op de correcte verankering van het correctiemechanisme in nationale wetgeving. Correcte verankering kan uiteindelijk door het Hof van Justitie worden afgedwongen.78

De gemeenschappelijke beginselen zien op de juridische status van de mechanismen, de samenhang met het EU-kader, de inwerkingtreding van de mechanismen, de aard van de correctie wat betreft omvang en tijdschema, de operationele instrumenten ervan, de werking van eventuele ontsnappingsclausules79 en de taak en de onafhankelijkheid van toezichthoudende instellingen. Mocht een dergelijke onafhankelijke instantie nog niet bestaan in de lidstaten dan dient een dergelijke organisatie te worden opgericht.80

Naast het toezicht op de begrotingsregels door de Commissie en de Raad moeten er volgens het Fiscal Compact en Verordening (EU) 473/2013 ook op nationaal niveau onafhankelijke nationale toezichthoudende instellingen toezicht houden op de naleving van de Europese begrotingsregels.81 Deze onafhankelijke organisaties houden specifiek toezicht op de middellange termijndoelstelling en de cijfermatige begrotingsregels waarover de lidstaten dienen te beschikken volgens Richtlijn 2011/85/EU.82 Waar passend stellen deze onafhankelijk instanties beoordelingen op over onder andere: het zich voordoen van situaties die leiden tot het nemen van corrigerende maatregelen in het kader van een significante afwijking van de middellange termijndoelstelling of het aanpassingstraject daarnaartoe, de vraag of de budgettaire correctie verloopt volgens nationale regels en plannen en het zich al dan niet voordoen van omstandigheden waardoor tijdelijk kan worden afgeweken van de middellange termijndoelstelling of het aanpassingstraject daarnaartoe.83 Volgens de richtsnoeren van de Commissie betreffende de implementatie van het Two Pack dienen de onafhankelijke instituties tevens de macro-economische voorspellingen te verzorgen waarop de begrotingsprocessen gebaseerd zijn.84 In de gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen stelt de Commissie voor dat het oordeel van de onafhankelijke instantie moet worden opgevolgd door de begrotingsautoriteiten. Als het niet wordt opgevolgd zou hiervan alleen gemotiveerd van af kunnen worden geweken. Daarnaast bevatten de voorgestelde gemeenschappelijke beginselen van de Commissie nog een aantal voorwaarden met betrekking tot de functionele autonomie van de instanties.85

Samen met het Stabiliteitsprogramma – dat het begrotingskader voor de middellange termijn schetst – wordt ook het nationale begrotingsplan van de lidstaat voor de middellange termijn openbaar gemaakt.86 In de praktijk maakt dit begrotingsplan onderdeel uit van het Stabiliteitsprogramma. De begrotingsplannen voor de middellange termijn dienen een indicatie te geven over hoe de uiteengezette maatregelen en hervormingen zullen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen en nationale verbintenissen is het kader van de strategie van de EU voor groei en werkgelegenheid.87 Ook dienen onafhankelijke instituties de macro-economische voorspellingen, waarop de begrotingsplannen gebaseerd zijn te verzorgen. Deze prognoses dienen samen met de begrotingsplannen openbaar te worden gemaakt. De plannen dienen dan ook informatie te bevatten in hoeverre dit het geval is.88

Het doel van het openbaar maken van deze plannen, naast het Nationaal Hervormingsprogramma en het Stabiliteitsprogramma, is het versterken van het nationale eigenaarschap van de begrotingsstrategie van de lidstaten. De plannen dienen dan ook gericht te zijn op het nationale publiek. Het bekendmaken van deze plannen moet tot een betere synchronisatie leiden van de voornaamste stappen van de begrotingsopstelling in de nationale lidstaten. Zowel om een sterkere convergentie te bewerkstelligen tussen de eurolidstaten als om zeker te stellen dat de aanbevelingen van de Raad en de Commissie naar behoren worden geïntegreerd in de begrotingsprocedure van de lidstaten.89

Om de Europese begrotingsregels te faciliteren zijn er tevens kenmerken voor de nationale begrotingskaders neergelegd in Richtlijn 2011/85/ EU. Hierin zijn richtlijnen neergelegd voor de overheidsboekhouding en statistieken,90 de macro-economische en budgettaire prognoses,91 de begrotingskaders voor de middellange termijn,92 en de transparantie van de overheidsfinanciën van de lidstaat.93 De jaarlijkse begroting van de nationale lidstaten dient in overeenstemming te zijn met de bepalingen van het begrotingskader voor de middellange termijn zoals omschreven in de richtlijn. De inkomsten- en uitgavenprognoses en daarin neergelegde prioriteiten dienen de basis te vormen voor de jaarlijkse begroting. Wanneer de lidstaat afwijkt van de eisen die aan het begrotingskader worden gesteld in de richtlijn dient dit te worden uitgelegd.94

De lidstaten dienen zowel voor 1 april als voor 1 oktober te rapporteren aan Eurostat over de voorziene en feitelijke overheidstekorten en over de omvang van hun voorziene en feitelijke overheidsschuld.95 Deze cijfers dienen aan bepaalde kwaliteitsmaatstaven te voldoen. De lidstaat verstrekt daartoe gegevens over de gebruikte methoden, procedures en bronnen.96 Eurostat is namens de Commissie bevoegd om de kwaliteit van de feitelijke gegevens die de lidstaten aanleveren met betrekking tot de overheidsfinanciën te controleren. Eurostat staat hiervoor in voortdurend contact met de lidstaten en is bevoegd om contactbezoeken en methodologische bezoeken af te leggen in de lidstaat en staat daarnaast in constant contact met de nationale statistische autoriteiten – in Nederland het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Contactbezoeken dienen ertoe om risico’s of potentiële problemen in verband met de kwaliteit van de gegevens aan het licht te brengen. Methodologische bezoeken worden alleen afgelegd wanneer er bekende ernstige risico’s of potentiële problemen zijn in verband me de kwaliteit van de gegevens.97 Als een lidstaat feitelijke gegevens indient die niet aan een bepaalde kwaliteit voldoen, kan Eurostat deze gegevens wijzigen en de gegevens verstrekken met de motivering voor de wijziging.98 Eurostat kan niet alleen de statistische cijfers samengesteld door de statistische bureaus onderzoeken maar kan ook de onderliggende administratieve bronnen, zoals de lokale overheden onderzoeken.99

Een euroland kan vervolgens ook een boete opgelegd krijgen wanneer de Raad, waarin alleen de eurolanden een stem hebben zonder rekening te houden met de stem van de betrokken lidstaat, op aanbeveling en onderzoek van de Commissie besluit dat de lidstaat met opzet of ernstige nalatigheid gegevens aangaande het overheidstekort en overheidsschuld verkeerd voorstelt. De Commissie kan de lidstaat verzoeken om informatie en kan ter plaatse inspecties uitvoeren, eventueel na het verkrijgen van voorafgaande gerechtelijke toestemming als dat volgens het recht van de lidstaat nodig is. De lidstaat wordt de gelegenheid gegeven gehoord te worden. Het Hof van Justitie heeft volle rechtsmacht inzake beroepen tegen een dergelijk besluit van de Raad.100

De eurolidstaten zijn ook verplicht aan de Commissie informatie te verschaffen over hun (geplande) schuldemissie voordat deze worden uitgevoerd op nationaal niveau.101 De Commissie heeft een mededeling uitgebracht met richtsnoeren over de schuldemissierapporten.102 Deze richtsnoeren dienen te worden beschouwd als een gedragscode en controlelijst.103 Als de lidstaten afwijken van deze richtsnoeren wordt verwacht dat ze dit motiveren.104 Met de informatie over de schuldemissies kan de Commissie ‘passend’ toezicht houden op de schuldontwikkeling in de eurozone en zal de coördinatie van schuldemissiebesluiten worden verbeterd.105 Deze informatie wordt zowel jaarlijks als per kwartaal overlegd aan de Commissie. Het jaarverslag dient één week voor het einde van het kalenderjaar aan de Commissie te worden overlegd. In dit verslag wordt zowel informatie gegeven over de algemene financieringsbehoefte van de centrale begroting, alsook over de emissieplannen voor het volgende jaar. Daarnaast dient elk kwartaal een kwartaalverslag te worden ingediend, waarin gerapporteerd wordt over het direct volgende kwartaal. De rapporten worden in verband met de gevoeligheid niet openbaar gemaakt.106