6.2.1.6 Casuspositie 5: Het te eenvoudige formulier (BNB 2010/314)

Casuspositie

Type voorlichting

Communicatiewijze

Aard

Tekortkoming

Beroep op vertrouwensbeginsel

5. Het te eenvoudige formulier1

Formulier met toelichting en stroomschema, mededeling aanslagbiljet

Geschreven tekst

Algemeen

Onvolledig/onjuist2

Slaagt niet (dispositievereiste)

De situatie

Een vrouw verzoekt aan de hand van een formulier van de Belastingdienst om een voorlopige teruggaaf algemene heffingskorting. Dit formulier bevat een reeks vragen in de vorm van een stroomschema. In dit formulier wordt – voor zover hier van belang – gevraagd naar de hoogte van de inkomsten van de echtgenoot, maar niet naar de over die inkomsten in Nederland betaalde belasting. Beantwoording naar waarheid van deze vragen leidt in het geval van de vrouw tot de conclusie dat zij recht heeft op het volle bedrag van de algemene heffingskorting. Op de achterzijde van het aanslagbiljet staat dat de teruggaaf voorlopig is, maar als definitief kan worden beschouwd indien de belastingplichtige zijn situatie juist heeft ingeschat. Bij de aanslag neemt de inspecteur de teruggaaf grotendeels terug (voor zover het uitkomt boven de in Nederland betaalde inkomstenbelasting). Bovendien wordt rente (heffingsrente) in rekening gebracht aan de vrouw. Mag de vrouw vertrouwen op het formulier en de mededeling?

Standpunt Belastingdienst, burger en belastingrechter

Belastingdienst: De tekst van de wet is sterker dan de toelichting, aldus de inspecteur.3 Bij het samenstellen van het formulier moet de Belastingdienst steeds een afweging maken tussen enerzijds eenvoud en hanteerbaarheid en anderzijds een zo volledig mogelijke formulering. Het formulier is dusdanig opgezet, dat dit in de overgrote meerderheid van de gevallen goed voldoet. Bij een bijzondere omstandigheid (zoals hier) werkt het formulier niet. Volgens de staatssecretaris is de tekst van de wet duidelijk.4Burger: Het standpunt van de vrouw is meerledig.5 Volgens het formulier komt zij in aanmerking voor de heffingskorting. Er is sprake van onzorgvuldige informatieverstrekking door de Belastingdienst. ‘De Belastingdienst is op de stoel van de wetgever gaan zitten’, aldus de vrouw, ‘en heeft een te eenvoudig formulier gemaakt’. Voor de Belastingdienst maakt een en ander niet uit, omdat onterecht uitbetaalde bedragen – met rente – moeten worden terugbetaald (‘win-win-situatie’). De vrouw begrijpt niet waarom de Belastingdienst mag terugkomen op zijn mededeling bij de voorlopige teruggaaf. In het formulier staat niet dat de belasting in Nederland moet zijn betaald. De vrouw vindt het ‘onzorgvuldig dat de Belastingdienst in de formulieren niet verwijst naar de tekst van de wet en in de formulieren eigen teksten opneemt waar een belastingplichtige zich later niet op mag beroepen’.Belastingrechter: De Hoge Raad oordeelt dat het formulier niet een standpuntbepaling bevat, maar slechts een (mogelijk onjuiste) inlichting.6 Het gaat om een voor algemeen gebruik opgesteld aanvraagformulier waarin voorlichting wordt gegeven in verband met de invulling van dat formulier. Ook bij de mededeling op het aanslagbiljet is ‘slechts’ sprake van algemene voorlichting. De Hoge Raad past hetzelfde beoordelingskader toe als in casuspositie 1, 2, en 3. Aangezien de vrouw niet aan het dispositievereiste voldoet (zij vult het formulier in, maar geen sprake van voortbouwen op de informatie), slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Verder oordeelt de Hoge Raad dat op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel in dit geval geen heffingsrente in rekening mag worden gebracht. Het is in deze situatie namelijk uitsluitend aan onzorgvuldigheid van de Belastingdienst te wijten dat de vrouw hiermee wordt geconfronteerd.7

Het juridisch perspectief en het burgerperspectief

Juridisch perspectief: Vanuit dit perspectief kan de uitkomst dat de bij de vrouw gewekte verwachtingen niet worden beschermd, worden verklaard (zie ook casuspositie 1 en 2). Het is de wet – en niet het formulier, noch de toelichting of een mededeling van de Belastingdienst – op grond waarvan wordt bepaald of de vrouw recht heeft op de teruggaaf. Nu zij (reeds) niet voldoet aan het dispositievereiste, mag zij niet vertrouwen op het formulier (etc.); onkenbaarheid van de fout is niet meer relevant. Opvallend is wel dat de bijkomende gevolgen (heffingsrente) worden weggenomen, mede vanwege de niet-kenbaarheid van de tekortschietende informatie.Burgerperspectief: Vanuit dit perspectief is de uitkomst anders. Het is niet te verklaren dat de vrouw niet mag vertrouwen op de uitkomst van het formulier. Het communicatieve doel van het formulier is een verzoek om een voorlopige teruggaaf te doen en het bevat in dat kader instructie en toelichting. Het leidt tot een stapsgewijze, geïndividualiseerde uitkomst.8 De interpretatie van de burger van die uitkomst gegeven de bewoordingen en de context een redelijke, zelfs de enige juiste interpretatie. Immers, het formulier hanteert als maatstaf ‘inkomsten’ van de echtgenoot. De vrouw interpreteert dit als inkomsten, en niet als in Nederland belaste inkomsten. Dat is te verklaren, want dát is waar het formulier naar vraagt. De Belastingdienst heeft kennelijk niet iets meer specifieks bedoeld, want anders had het er wel gestaan, zo mag de (minder deskundige) ontvanger aannemen, gegeven de communicatieve principes. Daarbij speelt de institutionele context mee: de burger gaat ervan uit dat de Belastingdienst als autoriteit accurate vragen stelt om op een juist antwoord te komen voor een juiste belastingheffing.9 Kanttekening is dat er enige reden voor twijfel kan worden gezien, althans een ‘voorbehoud’ bij de uitkomst van de juistheid van haar interpretatie van recht op teruggaaf, in het woord ‘voorlopige’ bij de voorlopige aanslag. Dit voorbehoud wordt echter in de concrete situatie weggenomen door de mededeling op de aanslag dat deze als definitief is te beschouwen als de situatie juist is ingeschat (en dat was hier op grond van een waarheidsgetrouwe invulling van het formulier het geval). Vanuit communicatief oogpunt kan de Belastingdienst als zender verantwoordelijk worden gehouden voor het niet voldoende adequaat formuleren van zijn bedoeling. Daarbij speelt in communicatief opzicht een kosten-batenafweging mee bij de afwegingen om de ontvanger niet op het verkeerde been te zetten: met de toevoeging van enkele woorden had de Belastingdienst de kans op een misverstand kunnen beperken.10

Confrontatie van perspectieven

Deze casuspositie is een goed voorbeeld van gevallen waarin de door de Belastingdienst gemaakte trade-off in voorlichting tussen enerzijds juridische juistheid en anderzijds begrijpelijkheid juridische consequenties heeft. De vraag in het formulier is niet zozeer fout, maar wel onvolledig (onvoldoende precies) en daarmee leidt het in deze casus tot een onjuiste uitkomst. Die uitkomst zet de burger op het verkeerde been. De Belastingdienst bedoelde meer dan er stond, maar de burger kon dat niet uit de bewoordingen afleiden (en hoefde dat ook niet, zowel communicatief als juridisch bezien). De burger is niet bekend met de onderliggende complexiteit. Ook hier doet zich een conflict voor tussen de perspectieven: de burger rekent erop dat de Belastingdienst zich aan zijn ‘zelf’ gemaakte formulier en informatie houdt, maar de Belastingdienst is daaraan juridisch niet gebonden (want: niet voldaan aan dispositievereiste). Deze casuspositie legt de uitdaging bloot bij de voorlichtende taak: voor algemeen gebruik gemaakte formulieren en informatie moeten bruikbaar zijn voor het publiek, terwijl burgers onderling in allerlei opzichten verschillen (wat voor het ene feitencomplex relevante informatie is, hoeft dat voor het andere niet te zijn). Welke keuzes maakt de Belastingdienst dan? En vooral: hoe moet worden omgegaan met het resultaat als die keuzes in individuele (al dan niet uitzonderlijke) gevallen toch tot onjuiste uitkomsten leiden? Bovendien komt uit de casus naar voren dat de verhouding tussen de Belastingdienst en wetgever vanuit het perspectief van burgers diffuus kan zijn (zie het standpunt van de echtgenote): wie bepaalt nu precies de regels? En waarom mag de burger eigenlijk niet gewoon afgaan op de formulieren, toelichtingen, etc. van de Belastingdienst?Deze casus legt verder een aantal knelpunten in het juridisch perspectief bloot. Zo dringt zich een onevenwichtigheid op: de voordelen van toegankelijke informatie komen toe aan de Belastingdienst en burgers, maar de nadelen komen in beginsel alleen voor rekening van burgers. Ook rijst de vraag: als de tekst van de wet duidelijk is, zoals de staatssecretaris hier betoogt, waarom is de informatie van de Belastingdienst dan niet ook duidelijk? Of moet de burger eigenlijk in de wet kijken? Maar waarom is er dan voorlichting? Verder speelt afbakeningsproblematiek tussen voorlichting en andere typeringen11, terwijl de ‘status’ van de informatie voor de burger lang niet altijd bekend is. Tot slot blijkt het dispositievereiste ook in deze zaak een onoverkomelijke horde.