2.4.4.2.1 ABC-rapport

Het ABC-rapport bevat de bevindingen van een drietal werkgroepen (A, B en C), onder meer bestaande uit afgevaardigden van de belastingadministraties van de toenmalige lidstaten van de EU, die gezamenlijk belast waren met onderzoek naar omzetbelastingharmonisatie binnen Europa. Werkgroepen B en C hadden de opdracht diverse omzetbelastingsystemen in kaart te brengen.1 Voordat deze omzetbelastingsystemen door de werkgroepen nader werden uitgewerkt, werden eerst de bezwaren in herinnering gebracht die kleefden aan de toen binnen de EU geldende omzetbelastingsystemen.2 Vervolgens werd een aantal randvoorwaarden uiteengezet, waaraan een (nieuwe) omzetbelasting moest voldoen. Bij de introductie van een (nieuwe) omzetbelasting zou in het bijzonder aandacht moeten worden besteed aan de volgende punten:3

Het eerste aandachtspunt spreekt voor zich. Met betrekking tot het tweede aandachtspunt merkten de werkgroepen op dat dit betekent dat een omzetbelasting ervoor moet zorgen dat (i) verticale concentraties van bedrijven (integratie) worden tegengegaan, in die zin dat de belastingdruk op een product niet mag afhangen van het aantal schakels in de productie- en distributieketen, (ii) vergelijkbare goederen eenzelfde belastingdruk kennen, dat wil zeggen: geen sprake is van discriminaliteit op wat voor gronden ook, (iii) de belasting eenvoudig moet kunnen worden afgewenteld op de consument en (iv) de heffing geen obstakel vormt voor het bedrijfsleven.4 Het derde aandachtspunt heeft betrekking op de effecten van een (nieuwe) omzetbelasting op de prijs van de producten in het gehele productie- en distributieproces. De effecten op de prijs hielden volgens de werkgroepen weer nauw verband met de mate waarin een omzetbelasting kan worden afgewenteld op een volgende schakel. Er wordt niet gedoeld op de hoogte van het belastingtarief.5 Ten aanzien van het laatste aandachtspunt wordt opgemerkt dat de neutraliteit van een belasting (ook) effect heeft op de productiviteit van bedrijven. Hoe neutraler een belasting, hoe minder de productiviteit van bedrijven wordt gehinderd.6

Verschillende omzetbelastingsystemen werden vervolgens door de werkgroepen onder de loep genomen. Werkgroep B richtte zich op een eenmalige omzetbelasting in de aan de kleinhandel voorafgaande fase (groothandelsfase) en werkgroep C focuste zich op een eenmalige omzetbelastingheffing in de laatste schakel van de productiefase (eenmalige fabrikantenbelasting), een fabrikantenbelasting, geheven door een stelsel van gefragmenteerde betalingen, en een btw. Werkgroep B kwam tot de conclusie dat een groothandelsbelasting in principe weliswaar neutraal uitpakt voor zover het (inter)nationale concurrentieverhoudingen betreft en verticale bedrijfsconcentraties tegengaat,7 maar dat de gewenste neutraliteit niet geheel kan worden gewaarborgd als investeringsgoederen, algemene kosten en diensten in de belastingheffing worden betrokken, daar waar – naar ik begrijp – het transacties tussen belastingplichtigen betreft.8 Daarnaast zou de introductie van een dergelijke omzetbelasting serieuze gevolgen hebben voor de prijs van de producten (omdat bestaande omzetbelastingen veelal gefragmenteerd over meerdere schakels van het productie- en distributieproces werden geheven).

Volgens werkgroep C gold hetzelfde voor een eenmalige fabrikantenbelasting. Deze zou alleen volledig neutraal kunnen uitpakken als investeringsgoederen, algemene kosten en diensten zouden worden ontzien van belasting.9 Ook een fabrikantenbelasting, waarbij de belasting wordt geheven op grond van gefragmenteerde betalingen, heeft te kampen met deze bezwaren. Het enige verschil is dat de belastingheffing dan wordt verdeeld over meerdere schakels, waardoor de belastingdruk wordt verdeeld. Omzetbelastingheffing over meerdere schakels betekende volgens de werkgroep echter wel dat het systeem moet voorzien in een aftrekmechanisme waarbij ondernemers worden ontlast van belastingdruk die is ontstaan in een eerdere schakel.10 Ten aanzien van het te hanteren aftrekmechanisme spreekt werkgroep C zijn voorkeur uit voor het ‘tax on tax’-systeem. Dit is het systeem waarbij belastingplichtigen de aan hen in rekening gebrachte omzetbelasting (op grondstoffen)11 in aftrek mogen brengen van de door hen over de omzet verschuldigde belasting. Het alternatief, het zogeheten ‘base on base’-systeem,12 waarbij de door de belastingplichtige gemaakte kosten van de door hem gerealiseerde omzet worden afgetrokken, waarna over het saldo belasting wordt geheven, had niet de voorkeur van de werkgroep, omdat bij een omzetbelastingsysteem met verschillende tarieven en/of vrijstellingen de uiteindelijke belastingdruk op een product een mix is van verschillende tarieven en min of meer wordt bepaald door de belangrijkste componenten van een product.13 Een ander nadeel van het ‘base on base’-systeem is dat een ondernemer die producten verkoopt, die belast zijn tegen verschillende tarieven, moeite zal hebben om zijn aftrekbare inkopen over de verkopen te verdelen. Het ‘tax on tax’-systeem kent deze nadelen niet. Dit komt door de aanwezigheid van het zogenoemde ‘inhaaleffect’. Dit houdt in dat wanneer het tarief in een latere schakel hoger is dan in een eerdere schakel in de productie- en distributieketen, de uiteindelijke belastingdruk op een product gelijk is aan het tarief in de latere schakel. De uiteindelijke belastingdruk is dan geen mix van verschillende tarieven. Dit betekent dat op ieder moment de belastingdruk op een bepaald product kan worden bepaald, waardoor de neutraliteit bij de uit- en invoer kan worden gewaarborgd en geen moeilijkheden ontstaan bij internationale handel.14

Tot slot deed Werkgroep C verslag van het onderzoek naar een btw. Werkgroep C kwam al gauw tot de conclusie dat een btw in vergelijking tot de andere onderzochte omzetbelastingsystemen de hoogste mogelijke mate van economische neutraliteit bewerkstelligt. Dit komt omdat een btw niet alleen aftrek toestaat van btw op grondstoffen (zogenoemde ‘physical deductions’15), maar ook de mogelijkheid schept btw-aftrek toe te staan ter zake van investeringsgoederen, algemene kosten en diensten (zogenoemde ‘financial deductions’).16 Net als bij een gefragmenteerde fabrikantenbelasting, heeft een ‘tax on tax’-benadering hierbij de voorkeur.17 Omdat daarmee alle cumulatieve effecten ten aanzien van grondstoffen, investeringsgoederen, algemene kosten en diensten worden weggenomen, kent een btw geen prikkel voor verticale concentraties van bedrijven en drukt op ieder goed eenzelfde belastingdruk, ongeacht het aantal gepasseerde schakels in de productie- en distributieketen. Daarnaast heeft een btw het voordeel dat het relatief eenvoudig is om af te wentelen. Dit omdat de heffing op een gefragmenteerde wijze plaatsvindt. Ook vanuit een internationaal perspectief wordt met grote precisie bewerkstelligd dat van het buitenland afkomstige goederen hetzelfde worden behandeld als goederen van binnenlandse komaf en zorgt een btw ervoor dat goederen die worden uitgevoerd, worden ontzien van belastingheffing, zonder dat daarvoor ingewikkelde methodes nodig zijn. Daarnaast heeft een btw het voordeel geen invloed te hebben op de productiviteit van bedrijven. Van de onderzochte btw-systemen (tot en met de laatste schakel in de productiefase, tot en met de groothandelsfase en tot en met de kleinhandelsfase) heeft een btw tot en met de kleinhandelsfase het voordeel dat afbakeningskwesties worden voorkomen, er een lager belastingtarief kan worden gehanteerd en de belastingdruk voor consumenten kenbaarder is. Als nadeel van een btw tot en met de laatste schakel van de productie- en distributieketen wordt genoemd een uitbreiding van het aantal belastingplichtigen en de druk op de administraties van bedrijven in de kleinhandelsfase. Volgens werkgroep C doet dit echter niet af aan de conclusie dat een btw de meeste tot dan toe binnen de EU geldende bezwaren wegneemt: zij komt het meest tegemoet aan de opgesomde criteria waaraan een effectief omzetbelastingstelsel moet voldoen (zie hiervoor).18 In dat licht lijken de werkgroepen overigens het meeste waarde te hechten aan het vereiste van neutraliteit op het gebied van (inter)nationale concurrentieverhoudingen. Neutraliteit lijkt dus een kerneigenschap te moeten zijn van een omzetbelasting. Het is dan ook niet verwonderlijk dat Werkgroep B de (vereiste) neutraliteit als een ‘beginsel’ beschouwt waaraan een omzetbelasting moet voldoen.19