Einde inhoudsopgave
Morganatisch burgerschap 2019/7.4.2
7.4.2 Van stadsburgerschap naar Bataafs burgerschap
mr. G. Karapetian, datum 16-12-2019
- Datum
16-12-2019
- Auteur
mr. G. Karapetian
- JCDI
JCDI:ADS181159:1
- Vakgebied(en)
Staatsrecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Het Franse equivalent in 1789 was de États généraux, alwaar de koloniën waren vertegenwoordigd. Zie onder meer paragraaf 6.2.3 (‘Gelijkheid door middel van burgerschap: ongemakken in de postrevolutionaire praktijk’) en paragraaf 6.3.1 (‘De koloniën en de Franse Revolutie’).
Dit ging niet zonder slag of stoot. De gewesten Friesland, Groningen en Zeeland waren fervente tegenstanders van een constitutioneel bestel dat eenheidsstatelijk was vormgegeven. Hoewel het reglement van de Staten-Generaal werd vastgesteld op 30 december 1795, hadden deze drie gewesten hun goedkeuring niet gegeven. De goedkeuring van Friesland, Groningen en Zeeland zou later volgen. G.W. Bannier, Grondwetten van Nederland, 1936, p. 2.
Zie hierover meer: A.M. Elias en P.C.M. Schölvinck, Volksrepresenanten en wetgevers. De politieke elite in de Bataafs-Franse tijd 1796-1810, 1991; L. de Gou, Het plan van Constitutie van 1796, 1975.
Elzinga, De Lange, Hoogers 2014, p. 130.
Elzinga, De Lange, Hoogers 2014, p. 130.
Elzinga, De Lange, Hoogers 2014, p. 130. Tussen beide tegenpolen stonden de zogenoemde moderaten onder leiding van Schimmelpenninck. Zij waren voorstander van een staat die vanuit een centrum werd bestuurd, gelijk aan de unitaristen, maar waren tegenstander van de verruiming van de Kieswet. Aerts e.a. 1999, p. 40.
Elzinga, De Lange, Hoogers 2014, p. 130.
Elzinga, De Lange, Hoogers 2014, p. 130.
D.R.C. Verhagen, L’influence de la révolution française sur la première constitution hollandaise du 23 avril 1798, 1949.
Art. 1-8 Staatsregeling voor het Bataafsche Volk.
In ‘Titul III. Van de Vertegenwoordigende Hoogste Magt’ wordt zonder artikel aangegeven: “De drie voornaame Magten in eene welgeregelde Republiek zijn: 1. De vertegenwoordigende hoogste magt. 2. De uitvoerende magt. 3. De regterlijke magt.” In de Franse Grondwet van het jaar III, zie: Titre V Pouvoir Législatif, Titre VI Pouvoir Exécutif en Titre VIII Pouvoir Judiciare.
De Staatsregeling kent een inleiding van 72 artikelen, onderverdeeld in ‘algemene beginselen’ (art. 1-8) en ‘burgerlyke en staatkundige grondregels’ (art. 9-72). Na de inleiding, waarbij de Staatsregeling opnieuw begint met de vernummering van de artikelen, bestaan er 308 artikelen.
Art. 30 Staatsregeling.
Art. 52 Staatsregeling.
Art. 51 Staatsregeling luidde: “Het geheel Vertegenwoordigend Lichaam bestaat uit zooveele Leden, als er twintig duidend tallen Zielen in de Bataafsche Republiek gevonden worden.”
Art. 60 Staatsregeling.
In dit kader is in de literatuur het onderscheid gemaakt tussen ‘Bataafs volk in enge zin’ en ‘Bataafs volk in ruime zin’. De burgers die vielen onder ‘Bataafs volk in enge zin’ waren burgers die stemgerechtigd waren. Th. Veen, ‘Het volk, de leden van de maatschappij en de ingezetenen van de Republiek. Opmerkingen over het democratisch gehalte van de Bataafse Staatsregeling van 1798’, in: O. Moorman van Kappen, E.C. Coppens (red.), De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798. Opstellen opgedragen aan de nagedachtenis van Dr. Mr. de Gou, Nijmegen 2001; P. van den Berg, ‘Wie behoorde tot het ‘Bataafse Volk’? Opvattingen over Bataafs burgerschap en politieke participatie in de eerste jaren van de Bataafse Republiek (1795-1798)’, in: Pro Memorie, Bijdragen tot de rechtsgeschiedenis der Nederlanden, jaargang 7, aflevering 2, 2005.
Gelijk aan de situatie in Frankrijk, werd in de Bataafse Republiek een belangrijke nadruk gelegd op de titel burger. In zijn studie Door gelijkheid gegrepen schrijft Rutjes: “Na het uitbreken van de revolutie was de term burger ‘een titel, of compliment, bij het Volk geworden […], gelyk het voorheen plag te zeggen Mynheer’. Burger was de nieuwe aanspreektitel. Volksvertegenwoordigers werden ‘burgers representanten’ of ‘burgers wetgevers’ genoemd.” Mart Rutjes, Door gelijkheid gegrepen. Democratie, burgerschap en staat in Nederland 1795-1801, Amsterdam/Nijmegen: Uitgeverij Vantilt 2012, p. 121.
Art. 10 Acte van Staatsregeling luidt als volgt: “Niemand echter kan, als Bataafsch Burger, eenen daadlijken invloed op het bestuur der Maatschappij oefenen, tenzij hij in het openbaar Stemregister der Gemeente, waartoe hij behoort, zig hebbe doen inschrijven. Deze Inschrijving word bepaaldlijk vereischt: a. Om zijne Stem in de Grond-Vergaderingen te kunnen uitbrengen. b. Om eenigen Post van Bestuur, eenig Ambt of Bediening, in de Maatschappij te kunnen waarnemen. c. Om eenig Ambt, Bediening of Pensioen, te blijven behouden.” L. de Gou (red.), De Staatsregeling van 1798. Bronnen voor de totstandkoming, (vol. 2; Rijks Geschiedkundige Publicatiën, kleine serie, vol. 67), ’s-Gravenhage 1990, 114.
Naast deze vereisten noemt art. 11 Acte van Staatsregeling dat iedere burger die in het Stemregister wordt opgenomen tevens een eed dienen af te leggen: “Ik houde het Bataafsche Volk voor een vrij en onafhanglijk Volk, en beloof aan hetzelve trouw. Ik verklaar mijnen onveranderlijken afkeer van het Stadhouderlijk Bestuur, het Foederalismus, de Aristocratie en Regeeringloosheid. Ik beloof, dat ik, in alle mijne verrigtingen, hetzij als stemoefenend Burger, hetzij als Kiezer, alle de voorschriften der Staatsregeling getrouwlijk zal opvolgen, en nimmer mijne Stem geven aan iemand, wien ik houde te zijn een voorstander van het Stadhouderlijk, Foederatief Bestuur, de Aristocratie en Regeeringloosheid.” “Dit verklaar ik op mijne Burgertrouw!”
Art. 13 onder a en b Acte van Staatsregeling.
Ten aanzien van de uitbreiding van het burgerschap in de Nederlanden naar de koloniën en bezittingen volgt in 7.4.3 van dit hoofdstuk.
Art. 49 Staatsregeling 1801. Op grond van art. 55 Staatsregeling 1801 wordt de wijze van aftreding en verkiezing van de leden van het Wetgevend Lichaam geregeld door een wet.
Ook stelt art. 24 dat de burger lezen en schrijven van het Nederduits beheerst. Dit is echter niet van toepassing op burgers die voor 23 april 1799 in het Stemregister stond ingeschreven. Tot slot dient de burger de volgende belofte af te leggen: “Ik belove trouw aan de Constitutie, en onderwerping aan de Wet.” Voor de vereisten van uitsluiting van het stemrecht, zie art. 25 Staatsregeling 1801.
Art. 12, eerste volzin, Staatsregeling van 1805 luidt: “De Vereischten tot uitoefening van het Stemregt blijven bij provisie, bepaald op den tegenwoordigen voet.” Het Wetgevend Lichaam bestaat volgens de Staatsregeling van 1805 uit 19 leden. De leden worden benoemd door de raadspensionaris en vervolgens door de departementale besturen.
Art. 11 Constitutie voor het Koninkrijk Holland luidt: “De Ambten en Bedieningen van den Staat, buiten die gene, welke behooren tot den Persoonlijken dienst van het Huis des Konings, zullen aan geene anderen dan aan Nationalen kunnen worden toevertrouwd.”
Art. 51 Constitutie voor het Koninkrijk Holland.
Art. 14 Constitutie voor het Koninkrijk Holland.
Art. 5 Wet van 7 augustus 1806.
Ook aan de ministers en de leden van de Staatsraad worden vergelijkbare voorwaarden voorgeschreven: “De Ministers van Staat en Leden van den Staatsraad moeten zijn Stemgeregtigde Burgers, den vollen ouderdom van dertig jaren bereikt hebbende, geboren in het Rijk, of in een der Koloniën van den Staat, en in ‘t Rijk gedurende de laatste zes jaren vóór de verkiezing hebben gewoond; het vereischte van inwoning sluit niet uit de zoodanigen, die Reipublicae causa zijn afwezig geweest.” Over de Constitutie voor het Koninkrijk Holland, zie: A.H.M. Dölle, De Constitutie voor het Koninkrijk Holland van 1806, in: J.L.W. Broeksteeg e.a., Bezield staatsrecht. Een bloemlezing uit het wetenschappelijk werk van A.H.M. Dölle, Deventer: Kluwer 2014, p. 91-110.
De bepalingen in het Wetboek (art. 8 tot en met 18) kwamen in hoofdlijnen overeen met de bepalingen in de Franse Code Civil ten aanzien van de toekenning van de Franse nationaliteit, zoals de art. 9-10, 12, 17 tot en met 21.
Keizerlijk decreet van 6-1-1811, Bulletin des lois, no 842.
Zie art. 9 jo. 10 Code Civil. De Groot 2005, p. 381. De Nederlandse vertaling van art. 9 luidt: “Een iegelijk, die in Frankrijk uit vreemdelingen geboren is, kan, in het jaar na zijne meerderjarigheid, zijne betrekking als Franschman inroepen, mits hij, in Frankrijk wonende zijn voornemen om aldaar zijne woonstede te vestige, verklaren; en mits hij, in een vreemd land wonende, zich verbinde om zijne woonstede in Frankrijk te vestigen, en dezelve ook binnen ’s jaars, te rekenen na die zijne acte van verbindtenis, aldaar met de daad overbrenge.” Artikel 10 luidt: “Elk kind, in een vreemd land uit eenen Franschman geboren, is Fransch. Elk kind, in een vreemd land uit eenen Franschman geboren, die zijne betrekking als zoodanig verloren heeft, kan deze betrekking altijd te rug bekomen, indien hij aan de voorschriften, bij Art. 9 vastgesteld, voldoet.”
B.D.H. Telegen, De wedergeboorte van Nederland, Groningen 1884; D. Couvé en G. Pikkemaat, 1813-1815. Ons koninkrijk herboren, Alphen aan den Rijn: Samsom 1963.
Hoewel gaandeweg de nadruk werd gelegd op de burgers van de gewesten, bleef een daadwerkelijk burgerschap van de Republiek uit. Dit veranderde met de installatie van de Bataafse Republiek. Gelijk aan de situatie op het Franse vasteland aan het einde van de achttiende eeuw, groeide ook in de Republiek een grote weerstand tegen de standenmaatschappij. Onder invloed van Franse ideeën, die op hun beurt waren gebaseerd op ideeën uit de klassieke oudheid, ontstond onder de zogeheten patriotten het streven om burgers meer invloed te laten uitoefenen op verschillende praktijken binnen het constitutionele bestel van de staat. Nadat in 1795 stadhouder Willem V vertrok, werden verschillende regeringen van de grote steden van de Republiek bezet door deze patriotten. Naar Frans voorbeeld werd in hetzelfde jaar in de Staten-Generaal (van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden)1 besloten om een Nationale Vergadering bijeen te roepen, die als taak zou hebben een grondwet te ontwerpen.2 Deze Nationale Vergadering bestond uit 126 representanten en werd voor het eerst op 1 maart 1796 bijeengeroepen.3 Hoe werden deze 126 representanten gekozen? Relevant is dat ook de Nationale Vergadering zich bezig diende te houden met deze en vergelijkbare vragen, aangezien een van de uitgangspunten was dat het constitutionele bestel van de Bataafse Republiek moest zijn gebaseerd op politieke representatie – gelijk aan het Franse model. De vragen ‘wie kan kiezen’ en ‘wie kan worden verkozen’ deden zich daarbij net als in Frankrijk ook voor in de Bataafse Republiek.
De Nationale Vergadering zelf werd gekozen door een algemene verkiezing. Personen die konden meedoen aan de verkiezing van de Nationale Vergadering waren burgers die minstens 20 jaar waren, een vaste woonplaats hadden in de Bataafse Republiek, niet bedeeld waren en daarnaast verklaarden de gedachte van de volkssoevereiniteit te aanvaarden.4 Per 500 stemgerechtigden werd telkens één kiezer gekozen en 30 kiezers kozen vervolgens één representant.5 De Nationale Vergadering werd derhalve getrapt gekozen. Al gauw werd duidelijk dat in de Nationale Vergadering een tegenstelling ontstond tussen de federalisten, die voor het behoud van de oude constitutionele structuur van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden waren, en de unitaristen, die een voorstander waren van een eenheidsstatelijk constitutioneel raamwerk voor de Bataafse Republiek.6 De Nationale Vergadering trachtte in een ontwerp – bestaande uit welgeteld 918 artikelen – de tegenstellingen tussen de federalisten en de unitaristen te overbruggen. Dit was tevergeefs, omdat ‘het dikke boek’, zoals werd verwezen naar het ontwerp van de Nationale Vergadering, in augustus 1797 werd verworpen.7 Het is de ‘nieuwe’ Nationale Vergadering die in september 1797 werd bijeengeroepen, die de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk ontwierp – evenwel na een succesvolle staatsgreep van de unitaristen in januari 1798.8
De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk volgde in hoofdlijnen de Franse Grondwet van het jaar III uit 1795.9 Gelijk aan de Franse idealen werden de beginselen van vrijheid, gelijkheid en broederschap erkend.10 Daarnaast werd overeenkomstig de Franse Grondwet van het jaar III uit 1795 een onderscheid gemaakt tussen de drie machten in de staat: de uitvoerende macht, de rechterlijke macht en de vertegenwoordigende ‘hoogste magt’.11 Ook wordt door de Staatsregeling aangegeven dat het Bataafsche Volk in het constitutionele raamwerk van de Republiek wordt vertegenwoordigd. In het bijzonder art. 10 en 11, ondergebracht in ‘Burgerlyke en staatkundige grondregels’, van de inleiding van de Staatsregeling12 vermelden:
“10. - Het Bataafsche volk, zyne belangen in persoon niet kunnende waarnemen, verkiest daartoe by onderlinge overeenkomst eene geregelde staatsform en wel eene volksreegering by volksvertegenwoordiging.
11. - Het verkiest, ten dien einde zyne vertegenwoordigers, die in deszelfs naam voor de gemeenschaplyke belangen waaken en ten allen tyde aan hetzelve verandwoordelyk zyn. [cursivering van mij, GK].”
Deze bepalingen verduidelijken dat de Bataafse Republiek is gebaseerd op politieke representatie van de Bataafse burgers. Het Vertegenwoordigend Lichaam van de Republiek geeft wetten uit in de naam van de Bataafse burgers.13 Hiermee wordt de gedachte die is uitgewerkt in Hoofdstuk II, namelijk dat de representanten van de burgers in naam van deze burgers regelgeving uitvaardigen waar de burgers zich aan moeten houden, geabsorbeerd. Welnu, wie was stembevoegd voor het Vertegenwoordigend Lichaam en wie kon als lid van dit Lichaam worden verkozen? Het Vertegenwoordigend Lichaam was verdeeld in twee kamers: een Eerste Kamer en een Tweede Kamer.14 Het aantal leden van het Vertegenwoordigend Lichaam was afhankelijk van de bevolking van de Republiek.15 Ten aanzien van de verdeling over beide kamers stelt art. 53 Staatsregeling dat 30 leden worden verkozen tot lid van de Tweede Kamer, waarmee de overige gekozen leden worden aangewezen als lid van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer had het wetgevingsinitiatief en de Tweede Kamer had het recht om het wetsontwerp al dan niet te bekrachtigen.16
In Hoofdstuk VI is uiteengezet dat door de Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives een onderscheid werd gemaakt tussen de citoyens actifs en de citoyens passifs. De Franse Grondwet van 1791 voegde aan dit stelsel tevens de notie van de zogenoemde électeurs toe. Het kiesrecht voor de eenkamerige Assemblée nationale was voorbehouden aan deze électeurs, die werden gekozen door de citoyens actifs. De Staatsregeling voor het Bataatsche Volk maakte een vergelijkbaar onderscheid met betrekking tot de Bataafse burgers. Het onderscheid dat de Staatsregeling maakt is niet dat tussen actieve burgers en passieve burgers, maar tussen burgers en stemgerechtigde burgers.17 Dit onderscheid komt echter in wezen neer op het Franse onderscheid tussen actieve burgers en passieve burgers. De stemgerechtigde burgers in de Bataafse Republiek kozen de kiezers, die op hun plaats de leden van het Vertegenwoordigend Lichaam kozen. Het kenmerkende verschil tussen burgers enerzijds en stemgerechtigde burgers anderzijds heeft te maken met de vraag of de desbetreffende burger gerechtigd was een stem uit te brengen op de kiezer. Deze kiezer was vervolgens gerechtigd de representant te kiezen. Dit model komt overeen met de positie van de Franse citoyens actifs, électeurs en représentants.18
Een Bataafse burger kon pas gebruik maken van dit kiesrecht, indien hij ingeschreven stond in het zogenoemde Stemregister.19 De vereisten ter inschrijving in het Stemregister waren verankerd in art. 11 Acte van Staatsregeling:
“Dat zij den vollen ouderdom van twintig jaaren hebben bereikt, in de lasten der Maatschappij hun aandeel dragen, en, Inboorlingen zijnde, ten minsten geduurende de laatste twee Jaaren, doch, Vreemdelingen zijnde, ten minsten geduurende de laatste tien Jaaren, in deze Republiek hunne vaste woonplaats gehouden hebben, en in staat zijn de Nederduitsche Taal te lezen en te schrijven. Dit laatste vereischte zal, onmiddellijk na de aanneming der Staatsregeling, gelden, ten aanzien van allen, die door het Volk tot eenige openbaare daad, post, of ambt, geroepen worden; doch voor het overige, een jaar na de invoering dezer Staatsregeling, ten aanzien van alle Stembevoegden, die alsdan in het Stemregister worden ingeschreven.
Ook kunnen Vreemdelingen, die de Republiek te Water of te Lande gediend hebben, volstaan met eene inwooning van zeven jaaren.”20
Degenen die waren uitgesloten van het stemrecht, werden genoemd in art. 13 Acte van Staatsregeling. Zij betroffen onder meer burgers die in het buitenland hebben gewoond en nog geen twee jaar terug zijn in de Republiek en burgers die voor een vreemde mogendheid werken.21
De wederkerigheid van de rechtsverhouding tussen de Bataafse burgers en de Bataafse Republiek blijkt uit de Staatsregeling. Zo gelden alle rechten, het kiesrecht uitgezonderd, voor alle burgers. Louter stemgerechtigde burgers konden aanspraak maken op het kiesrecht. Ten aanzien van de plichten maakt art. 44 duidelijk dat ieder Bataafse burger verplicht is ‘tot dat einde de Waapenen te dragen, en zich op de rol van Waapen-voerende Burgeren te doen inschrijven’. Ook hier geldt derhalve dat de Bataafse burgers verschillende rechten krijgen van de Republiek ten opzichte van niet-burgers, en tegelijkertijd plichten hebben jegens de Republiek.22
De hiervoor uiteengezette praktijk veranderde in de Staatsregeling van 1801. Het vertegenwoordigend orgaan – onder de naam Wetgevend Lichaam – werd gewijzigd naar een eenkamerig parlement. Dit orgaan zou bestaan uit 35 personen.23 De term ‘Stemgerechtigd Burger’ hanteerde de Staatsregeling van 1801 nog steeds – de vereisten worden genoemd in art. 24 Staatsregeling van 1801. Relevant daarvoor zijn dat de burger ingeschreven staat in het ‘Nationaal Stemregister’ van zijn woonplaats, de leeftijd van 20 jaar heeft bereikt en ingezetene is van de Republiek.24 Deze uitgangspunten worden in beginsel gerespecteerd door de Staatsregeling van 1805.25 Beide Staatsregelingen besteden minder expliciet aandacht aan het burgerschapsbegrip dan de Staatsregeling van 1798.
In 1806 wees de Franse keizer zijn broer Lodewijk Napoleon aan als Koning van Holland – zoals indertijd werd verwezen naar de Nederlanden. In hetzelfde jaar wordt de Constitutie voor het Koninkrijk Holland ingevoerd. Deze Constitutie voor het Koninkrijk Holland expliciteerde dat ambten en bedieningen van de staat louter worden opgedragen aan nationalen.26 Deze bepaling geeft aan dat niet-nationalen worden uitgesloten van publieke functies. Wetten worden vastgesteld door de Koning en het Wetgevend Lichaam.27 De Constitutie delegeert de bevoegdheid om vereisten vast te stellen voor de uitoefening van het stemrecht aan de wet.28 De Wet van 7 augustus 1806 bepaalt dat het Wetgevend Lichaam zal bestaan uit 39 leden.29 Art. 52 Constitutie voor het Koninkrijk Holland zet de voorwaarden voor het lidmaatschap van de Vergadering van Hun Hoog Mogenden uiteen:
“De Leden der Vergadering van Hun Hoog Mogenden moeten zijn Stemgeregtigde Burgers, den vollen ouderdom van dertig jaren bereikt hebbende, geboren binnen het Koningrijk, of in de Koloniën of Bezittingen van den Staat, en binnen dat Departement, van wegens het welk zij benoemd worden, gedurende de laatste zes jaren voor hunne benoeming hebbende gewoond; zij mogen elkanderen niet bestaan tot in den derden graad van Bloedverwantschap of Zwagerschap, dat is de betrekking tusschen den Man en zijner Vrouwe Bloedverwanten.”30
Geboorte van een burger in de koloniën of bezittingen belet de persoon in kwestie niet lid te worden van de Vergadering van Hun Hoog Mogenden. Vermeldenswaardig in dit kader is dat het de Constitutie voor het Koninkrijk Holland is dat, sterk naar Frans voorbeeld, dit verankert. De vraag wie Hollander was, werd uitgewerkt door het ‘Wetboek Napoleon ingerigt voor het Koninkrijk Holland’. Dit Wetboek trad in mei 1809 in werking. Het Hollandse burgerschap werd door afstamming verworven. Art. 10 van dit Wetboek heeft betrekking op de toekenning van de Hollandse nationaliteit aan burgers die buiten Holland waren geboren.31 Deze bepaling maakte uit dat kinderen die uit Hollandse ouders worden geboren in een ander land, Hollanders zijn. Ten aanzien van de personen in de overzeese gebieden wordt niets geregeld.
Dit Wetboek heeft een korte levensloop gehad. Het Koninkrijk Holland werd namelijk één jaar na de inwerkingtreding van het Wetboek ingelijfd in het Franse Keizerrijk. In maart 1811 werd het Wetboek dan ook vervangen door de Franse Code Civil.32 De toekenning van het Franse burgerschap op grond van de Code Civil was gebaseerd op afstamming en territorialiteit.33 De Code Civil bleef in de lage landen van kracht tot de invoering van het Burgerlijk Wetboek in 1838. Nadat de Fransen in 1813 het grondgebied van de Nederlanden ontruimden, besloot het driemanschap bestaande uit Van Hogendorp, Van der Duijn van Maasdam en Van Limburg Stirum te voorzien in het machtsvacuüm dat was ontstaan.34 In 1814 werd de nieuwe rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden geïnstalleerd aan de hand van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Met de installatie van het nieuwe Koninkrijk in 1814 werd tevens het Nederlanderschap geboren. Aan het Nederlanderschap en de inrichting daarvan ten aanzien van de ingezetenen van de overzeese gebieden vanaf 1814 wordt de volgende paragraaf gewijd.