4.1.3 Bestuurlijke besluitvorming: eisen aan de feitenvaststelling en -kwalificatie

De vorige paragrafen dienden om de verhouding te beschrijven tussen het algemene en bijzondere bestuursrecht, zoals het vreemdelingenrecht en om een algemene inleiding te geven op besluitvorming door het bestuur. In de volgende paragrafen beschrijf ik de inhoud van het algemene bestuursrecht voor wat betreft de eisen die zijn gesteld aan het bestuur omtrent de waarheidsvinding, voor zover relevant voor beantwoording van de hiervoor gestelde vragen. In ieder bestuurlijk besluitvormingsproces zijn analytisch drie elementen te onderscheiden, die in de praktijk niet altijd te scheiden zijn: de feitenvaststelling, de feitenkwalificatie en het vaststellen van de juiste betekenis van de wet. In het kader van de waarheidsvinding moet antwoord worden gegeven op de vraag wat is er gebeurd (feitenvaststelling) en wat dat betekent met het oog op de toepassing van een bestuursbevoegdheid (feitenkwalificatie). Om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen dat is gebaseerd op de juiste feiten moet worden vastgesteld of feiten in aanvaardbare mate als zeker kunnen worden aangemerkt. Het verminderen van de onzekerheid over de vraag wat er is gebeurd, vereist een aantal handelingen en is een proces dat zich voltrekt aan de hand van bewijs.

De bewijsomvang betreft de vraag welke feiten moeten worden bewezen. Volgens Gerbrandy moet onderscheid worden gemaakt tussen twee type feiten: ‘rechtsfeiten’ en ‘blote feiten’.1 Het verschil tussen ‘blote feiten’ en ‘rechtsfeiten’ is dat een rechtsfeit, anders dan een bloot feit is neergelegd in een wettelijke bepaling en vaak zeer algemeen is omschreven. Hierbij kan worden gedacht aan termen als ‘overlast’ of ‘foltering’. Iedereen heeft wel een idee van wat de term betekent, maar het is ook voor een ieder duidelijk dat meerdere feiten kunnen leiden tot de kwalificaties overlast of foltering. Om de aanwezigheid van een rechtsfeit aan te nemen, moeten dus ‘blote feiten’ zijn bewezen. Feitenkwalificatie gaat om de vraag of de (met voldoende mate van zekerheid) vastgestelde ‘blote’ feiten als rechtsfeit kunnen worden gekwalificeerd. Stel dat een asielzoeker overtuigend bewijst dat hij in een politiecel is geslagen door een politieagent, dan moet het bestuursorgaan vervolgens kwalificeren of daarmee ook het rechtsfeit ‘foltering’ is bewezen. Dat vereist een ‘sprong’ van de blote feiten naar het rechtsfeit. Het voorwerp van de bewijslast (hetgeen bewezen moet worden) is het rechtsfeit (bijvoorbeeld foltering) maar om aan de last te kunnen voldoen moet een belanghebbende weten voor welke blote feiten hij bewijs moet aandragen zodat het bestuur deze feiten kan vaststellen en vervolgens kan kwalificeren. Een asielzoeker kan bijvoorbeeld bewijzen dat hij is gefolterd, als hij kan bewijzen dat hij is geslagen, dat dit gebeurde door een politieagent die daarvoor geen legitieme aanleiding had en hij zich destijds in een politiecel bevond.

In het asielrecht gaat het altijd om twee (ongelijkwaardige) partijen, het bestuur en de belanghebbende vreemdeling. Beide dragen verantwoordelijkheid voor de waarheidsvinding. Waarheidsvinding is in het bestuursrecht immers –zoals we verderop in dit hoofdstuk zullen zien - een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid en de belanghebbende burger (of vreemdeling). In de volgende paragrafen zal ik zowel de eisen bespreken die in het kader van de waarheidsvinding aan het bestuur zijn gesteld als aan de belanghebbende. In de volgende paragrafen zal ik de processen van feitenvaststelling en feitenkwalificatie zoveel mogelijk afzonderlijk van elkaar behandelen.