7.6.1.3 Toetsing aan het democratiebeginsel

Het rechtsstatelijke doel van het democratiebeginsel betreft een bepaalde besluitvormingswijze met behulp waarvan kan worden besloten welke taken de overheid moet vervullen, te weten op democratische wijze.1

Op het eerste gezicht lijkt dit criterium niet goed toepasbaar op mijn voorstel, omdat de wijze waarop met (vertrouwen ontleend aan) voorlichting wordt omgegaan niet zozeer betrekking heeft op de totstandkoming van regels, maar op de uitvoering daarvan. Als de waarde van het democratiebeginsel zo wordt geïnterpreteerd dat dit beginsel beoogt te waarborgen dat door de overheid toe te passen regels via een democratisch proces tot stand komen, kan het voorstel er wel aan worden getoetst. Zo bezien, voldoet mijn voorstel aan dit criterium: de democratisch gelegitimeerde wet blijft het vertrekpunt voor handelen van de Belastingdienst.

Tegelijkertijd betekent mijn voorstel wel dat, wanneer toepassing van het vertrouwensbeginsel een strikte wetstoepassing opzij zet, wordt ingeleverd op de verwezenlijking van deze waarde. Bij toepassing van het vertrouwensbeginsel is immers sprake van een van de wet afwijkende rechtstoepassing, waarbij burgers geen invloed hebben gehad op de besluitvorming bij de totstandkoming van de regel.

Daarbij gelden twee kanttekeningen. Ten eerste is sinds de Doorbraakarresten aanvaard dat de Belastingdienst onder omstandigheden moet handelen in afwijking van democratisch tot stand gekomen regels. Daarbij geldt dat de Belastingdienst binnen zijn uitvoeringsbevoegdheid beleidsregels maakt en standpunten inneemt (al dan niet contra legem2) ter bevordering van eenheid van beleid en uitvoering, dus in zoverre is in het belastingrecht geaccepteerd dat de Belastingdienst in de uitvoering niet-democratisch tot stand gekomen ‘regels’ geeft of de regels op een bepaalde wijze interpreteert of toepast. Een ruimere bescherming door het vertrouwensbeginsel doet in zoverre niet af aan het democratiebeginsel.3 In de tweede plaats blijft in het voorstel toepassing van het vertrouwensbeginsel uitzondering op het uitgangspunt van wetstoepassing.

Vergelijking van de huidige koers en het voorstel

Beredeneerd vanuit de rechtsstatelijke waarde van het democratiebeginsel, leidt het voorstel in gevallen waarin het vertrouwensbeginsel wordt toegepast tot een vermindering van de verwezenlijking van dit criterium ten opzichte van het geldende recht. Dan gaat het overigens niet zozeer om principieel doorkruisen van het beginsel (zie immers de Doorbraakarresten), maar wel kan van doorkruising in concrete situaties éérder sprake zijn dan nu. De beoordeling van het democratiebeginsel met inachtneming van het burgerperspectief betekent dat in het voorstel beter rekening wordt gehouden met de positie van de Belastingdienst als ‘zender’ van uitingen (vertaler van de wet) ten opzichte van de burger. Het voorstel doet daarmee beter recht aan het democratiebeginsel met inachtneming van het burgerperspectief. Terzijde merk ik op dat een eventuele vermindering van de waarde van het democratiebeginsel zou worden verholpen indien de wetgever besluit het vertrouwensbeginsel te codificeren.4 Ik kom daarop terug (paragraaf 7.6.3 en 8.3).