4.2.5.1 Algemeen

Het komt regelmatig voor dat een Europese subsidieverordening met betrekking tot bepaalde aspecten van de uitvoering van de Europese subsidie geen gemeenschappelijke regels bevat. Het kan ook voorkomen dat er wel gemeenschappelijke Europese regels bestaan, maar dat deze regels aanvulling behoeven. Voor zover het Europese recht, met inbegrip van de algemene beginselen, geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, bijvoorbeeld met betrekking tot de controle op de naleving van de subsidieverplichtingen, de verdeling van de bewijslast, dan wel de procedure tot intrekking en terugvordering van de Europese subsidie, handelen de nationale autoriteiten op grond van het beginsel van loyale samenwerking bij de uitvoering van het Europese recht overeenkomstig de formele en materiële bepalingen van nationaal recht.1 Uit het arrest Rewe blijkt voorts dat nationale procesregels van toepassing zijn, voor zover geen gemeenschappelijke Europese regels zijn vastgesteld.2 In veel gevallen gaat het om nationale procedureregels, zoals regels inzake het indienen van de aanvraag, het verrichten van controles, de terugvordering van Europese subsidies en de rechtsbescherming.3 Om de in de Europese subsidieverordening neergelegde materiële regels niet hun volledige werking te ontnemen, wordt in dat geval op grond van het beginsel van loyale samenwerking aangenomen dat de lidstaten gehouden zijn nationale procedureregels vast te stellen dan wel toe te passen.4 Deze procedureregels moeten wel voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid, effectiviteit en effectieve rechtsbescherming.5 Ook materiële bepalingen kunnen in een Europese subsidieverordening echter ontbreken, zoals de precieze voorwaarden om voor een Europese subsidie in aanmerking te komen, de subsidiabiliteitsregels met betrekking tot de kosten van een gesubsidieerd project en de subsidieverplichtingen die door de eindontvanger van de Europese subsidie in acht moeten worden genomen. Om de Europese subsidieverordening goed te kunnen uitvoeren zal ook hieromtrent nationaal recht moeten worden vastgesteld.

Het verdient opmerking dat niet te snel moet worden geconcludeerd dat over een bepaald onderdeel van de uitvoering van een Europese subsidieregeling geen gemeenschappelijke Europese regels bestaan. Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat bij de uitvoering van verordeningen in de lidstaat alleen gebruik mag worden gemaakt van nationaal recht, voor zover dat voor de uitvoering van de desbetreffende verordening noodzakelijk is.6 Dit noodzakelijkheidsvereiste is inmiddels ook in sommige Europese subsidieverordeningen opgenomen.7 Voor zover de tekst van een bepaling uit een Europese subsidieverordening geen duidelijkheid biedt, kan uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie worden afgeleid dat bij de beoordeling van de vraag of nationaal recht noodzakelijk is, moet worden gekeken naar het doel en de strekking van de Europese verordening.8 Doel en strekking van een Europese subsidieverordening kan met zich brengen dat een Europese verordening op een bepaald punt uitputtend is bedoeld.9 In dat geval bestaat geen ruimte voor toepassing of vaststelling van nationaal recht.10 Doel en strekking van een bepaling kan echter ook tot de condusie leiden dat de bepaling niet uitputtend is bedoeld en derhalve voor nationale uitvoeringsorganen ter uitvoering daarvan ruimte bestaat om nationaal recht vast te stellen dan wel toe te passen. Bonnes leidt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie af dat om te bepalen wat het doel en de strekking is van een bepaling uit een verordening naar heel wat factoren moet worden gekeken. Ze noemt de considerans van de verordening, het nuttig effect en de context daarvan, de Europese verdragen, verwante regelingen van secundair Europees recht en internationale verdragen waartoe de EU is toegetreden en die bindend zijn voor de lidstaten.11 Het is bijvoorbeeld mogelijk dat uit een Europese subsidieverordening lijkt te volgen dat geen gemeenschappelijk regels bestaan, maar in een daaronder liggende Europese commissieverordening allerlei gedetailleerde regels omtrent controle en terugvordering kunnen zijn opgenomen.12 Het zal daarom veelal noodzakelijk zijn alle Europese subsidieverordeningen die op een bepaalde Europese subsidie betrekking hebben te raadplegen, om tot een oordeel te komen of á dan niet gemeenschappelijke Europese regels voor een bepaald onderwerp bestaan.

Het is voor de nationale wetgever en nationale uitvoeringsorganen geen eenvoudige zaak om vast te stellen in hoeverre het toegestaan dan wel noodzakelijk is om ter uitvoering van een Europese subsidieverordening nationaal recht vast te stellen dan wel toe te passen. In de volgende subparagraaf zullen diverse varianten worden weergegeven, waar relevant onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Paragraaf 4.2.5.2 ziet op de situatie waarin omtrent een bepaald aspect van de uitvoering in het geheel geen gemeenschappelijke regels bestaan, maar moet worden geconcludeerd dat sprake is van een uitputtende Europese regeling en derhalve geen ruimte bestaat voor toepassing van (bestaand) nationaal recht. In paragraaf 4.2.5.3 wordt ingegaan op in Europese subsidieverordeningen neergelegde bepalingen die een expliciete opdracht bevatten tot het vaststellen van nationale uitvoeringsmaatregelen. Vervolgens is paragraaf 4.2.5.4 gewijd aan bepalingen in Europese subsidieverordeningen die weliswaar geen expliciete opdracht tot het vaststellen van nationaal recht inhouden, maar wel naar het nationale recht verwijzen. In paragraaf 4.2.5.5 ga ik in op bepalingen die voorschrijven dat de lidstaten de nodige maatregelen dienen te nemen om een bepaald resultaat te bereiken. Paragraaf 4.2.5.6 ziet ten slotte op bepalingen waarin is neergelegd dat de lidstaten de noodzakelijke financiële correcties dienen toe te passen. In paragraaf 4.2.5.7 volgt een tussenconclusie.