8.7 Feitelijke kansengelijkheid: gelijk speelveld

Daarnaast kan een vergelijking gemaakt worden tussen verschillende vormen van kansengelijkheid en de twee mogelijke grondhoudingen ten aanzien van het thema partijregulering, die in paragraaf 5.3 belicht werden. Een libertarische invulling van het begrip kansengelijkheid gaat uit van minimale overheidsbemoeienis met het functioneren van politieke partijen. Politieke partijen krijgen gelijke ruimte van de staat, en het is vervolgens aan de partijen zelf om deze ruimte zo goed mogelijk te benutten. Deze libertarische opvatting klinkt door in de positieve verplichtingen die lidstaten van de Raad van Europa hebben op het gebied van kansengelijkheid tijdens het verkiezingsproces. Artikel 3 Protocol 1 EVRM vereist een gelijke behandeling van zowel kiezers als kandidaten, zo oordeelde het EHRM in Mathieu-Mohin and Clerfayt/Belgium.1 Deze opvatting is ook terug te vinden in de Code of Good Practice in Electoral Matters, waarin is vastgelegd dat lidstaten zich neutraal moeten opstellen ten opzichte van politieke partijen.2 Lidstaten moeten kandidaten de jure gelijke mogelijkheden geven om hun standpunten aan de kiezer over te brengen. Dat gelijkheid van kandidaten de facto niet bereikt wordt, is daarbij niet per se problematisch.

Dat het EHRM uit artikel 3 Protocol 1 EVRM geen verplichting kan afleiden tot het bereiken van de facto kansengelijkheid, blijkt duidelijk uit de uitspraak Communist Party of Russia and Others/Russia, waarin acht verzoekers klaagden over de volgens hen bevooroordeelde berichtgeving door de media tijdens de verkiezingscampagne van 2003.3 Oppositiepartijen zou, onder invloed van de regering, overwegend negatieve media-aandacht ten deel zijn gevallen. Als gevolg daarvan zou de publieke opinie dermate zijn beïnvloed dat van vrije verkiezingen niet meer gesproken kon worden.4 Het Constitutionele Hof had deze klachten ongegrond verklaard: van overheidsmanipulatie van mediaberichtgeving kon niet gesproken worden. Het EHRM plaatste vraagtekens bij dit oordeel, onder meer omdat volgens het Constitutionele Hof niet was aangetoond dat er een causaal verband bestond tussen de media-aandacht en de verkiezingsuitslag. Volgens het EHRM is een dergelijk verband, hoewel moeilijk te kwalificeren, wel degelijk aanwezig.5 Niettemin was het oordeel van het Constitutionele Hof niet ‘arbitrair of kennelijk onredelijk’. De subsidiaire positie die het EHRM, gelet op de margin of appreciation voor de verdragspartijen, inneemt ten opzichte van nationale rechters stond aan een ander oordeel in de weg. Vervolgens concludeerde het Hof dat de Russische wetgever voldoende stappen had ondernomen om ‘enige zichtbaarheid van oppositiepartijen’ te garanderen en de neutraliteit en onafhankelijkheid van de media te waarborgen. Dat daarmee de facto wellicht geen gelijkheid tussen de kandidaten werd bereikt, deed daar niets aan af.6

Hiermee wordt duidelijk dat de margin of appreciation belet om met een beroep op artikel 3 Protocol 1 EVRM de facto kansengelijkheid te bewerkstelligen. De positieve verplichtingen van lidstaten reiken niet verder dan het bereiken van juridische kansengelijkheid. Deze libertarische invulling van het begrip kan tot gevolg hebben dat sommige partijen van de door de staat geboden ruimte beter gebruik weten te maken dan andere en daarmee een voordeel behalen in de strijd om de gunst van de kiezer. Waar dat naar een libertarische opvatting niet problematisch is, vraagt een dergelijke situatie volgens een egalitaire opvatting om overheidsingrijpen. In deze opvatting staat niet het zo veel mogelijk vrijlaten van politieke partijen centraal, maar komt ook aandacht toe aan het feit dat het bereiken van daadwerkelijke kansengelijkheid vereist dat partijen in hun handelen worden beperkt. Deze egalitaire opvatting gaat uit van de wenselijkheid om met verdergaande regulering een gelijk speelveld voor de verkiezingskandidaten te bewerkstelligen en bepleit daarmee een grotere rol voor de staat, die moet voorkomen dat de jure gelijke mogelijkheden de facto toch ongelijkheid tussen de kandidaten opleveren. Een gelijk speelveld is te bepleiten in het licht van de vrije meningsvorming van de kiezer, die zoals gezegd gebaat is bij een evenwichtig beeld van de kandidaten. Indien daar in de praktijk geen sprake van is, staat dit aan de vrije meningsvorming van de kiezer in de weg.

Hoewel uit artikel 3 Protocol 1 EVRM zoals gezegd geen positieve verplichting kan worden afgeleid tot het bewerkstelligen van een gelijk speelveld, krijgen lidstaten van het Hof wel de ruimte om kandidaten in hun bewegingsvrijheid te beperken teneinde de feitelijke kansengelijkheid (en daarmee de vrije meningsvorming van de kiezer) te waarborgen. Deze ruimte wordt ingekaderd door de grondrechten waarop partijen een beroep kunnen doen. Het nastreven van egalitaire kansengelijkheid kan immers betekenen dat daartoe de grondrechten van de partijen, in het bijzonder de verenigingsvrijheid en de vrijheid van meningsuiting, beperkt moeten worden. Daarbij kan het EHRM beoordelen of een maatregel in het kader van het bewerkstelligen van een gelijk speelveld de toets aan de relevante grondrechten kan doorstaan. In dat kader kan gewezen worden op de rechtspraak van het EHRM inzake bestedingslimieten voor campagne-uitgaven en politieke advertentieverboden, maatregelen die beide (mede) tot doel hebben om een speelveld te bewerkstelligen en daarmee in verband gebracht kunnen worden met de vrije meningsvorming van de kiezer.7