Einde inhoudsopgave
Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/1.3
1.3 Eerste omschrijving overheidsuitlatingen
N. van Triet, datum 23-12-2022
- Datum
23-12-2022
- Auteur
N. van Triet
- JCDI
JCDI:ADS685364:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Een bevoegdhedenovereenkomst kan ook tussen overheden onderling gesloten worden. Tevens bestaan mengvormen van door overheden gesloten bevoegdhedenovereenkomsten en overeenkomsten waarbij een private partij betrokken is. Dit onderzoek ziet slechts op de ‘klassieke’ bevoegdhedenovereenkomst tussen een overheid enerzijds en een private partij anderzijds over het aanwenden van bestuursrechtelijke bevoegdheden in de vorm van appellabele besluitvorming. Overeenkomsten waar een overheid als contractspartij afspraken maakt over privaatrechtelijke bevoegdheden vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
De civiele rechtspraak karakteriseert een bevoegdhedenovereenkomst ‘gewoon’ als een meerzijdige privaatrechtelijke rechtshandeling. Zie nader hoofdstuk 4. Zie over de discussie van kwalificatie gelet op het publiekrechtelijke karakter van de overeenkomst, Huisman 2012, par. 4.2.4.
Van Ommeren & Huisman 2019, par. 12.9. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014 menen dat bevoegdhedenovereenkomsten en publiekrechtelijke overeenkomsten synoniemen zijn. Over de precieze betekenis van publiekrechtelijke overeenkomsten bestaat geen eenduidigheid. Huisman 2012, p. 81 concludeert op basis van jurisprudentie dat alleen gemeenschappelijke regelingen door de burgerlijke rechter als publiekrechtelijke overeenkomsten kunnen worden aangemerkt.
Bevoegdhedenovereenkomsten zien niet per definitie op een appellabel besluit. Gelet op de hierboven uiteengezette redenen voor de selectie van de overheidsuitlatingen van dit onderzoek, ziet dit onderzoek op bevoegdhedenovereenkomsten die leiden tot appellabele besluitvorming.
Dit wordt soms ook in die bewoordingen overwogen. In Rb. Oost-Brabant 10 november 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5889, AB 2018/282, oordeelt de rechtbank over een bevoegdhedenovereenkomst over onder meer de beëindiging van de subsidierelatie, dat de subsidieontvanger art. 2.3 van de overeenkomst mocht opvatten als een aan de verweerder toe te rekenen, concrete ondubbelzinnige toezegging van de gemeente.
Van Ommeren 2010, p. 718 merkt terecht op dat veel van dit soort overeenkomsten een gemengd karakter hebben in die zin dat niet alleen over het aanwenden van een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt gecontracteerd, maar ook over andere onderwerpen en dat het daarom correcter zou zijn om het te hebben over ‘bevoegdhedenbedingen’.
Voor onjuiste informatieverstrekking geldt evenzeer dat geschillen daaromtrent dikwijls zien op informatie over planologie, zie Van de Sande 2019a, p. 103-104.
Namelijk de gefragmenteerde rechtsmachtverdeling als gevolg van de aanwending van discretionaire bevoegdheden. De reguleringsovereenkomst ziet op het al dan niet overgaan tot regelgeving van algemene strekking, waardoor geen sprake is van een appellabel besluit en bij nakomingsgeschillen de bestuursrechter niet in beeld is (art. 8:1 Awb). Voor bijvoorbeeld bevoegdhedenovereenkomsten op het gebied van het belastingrecht geldt dat de belastingrechter de bevoegdhedenovereenkomst op een intensievere wijze bij zijn toetsing betrekt dan de ‘reguliere’ bestuursrechter zodat weinig ruimte overblijft voor oordeelsvorming door de civiele rechter, Huisman & Van Ommeren 2019, p. 706.
Vgl. Kortmann & Swagemakers 2016: burgers ontlenen aan bevoegdhedenovereenkomsten meer verwachtingen dan juridisch gerechtvaardigd.
De rechtsfiguur ‘toezegging’ mist een vastomlijnde juridische betekenis, Spierings 2016, p. 89. De ‘eenzijdige rechtshandeling’ is evenmin wettelijk gedefinieerd, Spierings 2016, p. 9. In dit onderzoek analyseer ik slechts de toezegging in de vorm van een eenzijdige gerichte rechtshandeling. Ik ga niet in op de eenzijdige ongerichte rechtshandeling (zie uitgebreid Spierings 2016 en Asser/Sieburgh 6-III 2018/99-100). De reden voor de focus op de gerichte toezegging is dat juist bij gerichte toezeggingen sprake is van een geleidelijke overgang met overeenkomsten, Asser/Sieburgh 6-III 2018/101.
Par. 3.4 en par. 4.3.
ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302 (Dakterras).
Zie De Kok 2003; Scheltema & Scheltema 2013, p. 410 e.v. en Rb. ’s-Gravenhage 2 juli 2003, JB 2003/278, rov. 3.6: “Het geven van (overheids)voorlichting betreft een feitelijk optreden. Het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen respectievelijk de vraag of het bestuursorgaan tot het verrichten daarvan rechtens bevoegd is, is daarbij niet aan de orde.” Schlössels & Zijlstra 2017a, p. 210 schrijven over ‘louter informatieve mededelingen’ die niet zijn gericht op rechtsgevolg. Zie ook Pront-van Bommel 2006, onder 1 en Bloembergen & Slagter (Bloembergen) 1976, p. 18 voetnoot 12. Bij overeenkomsten en toezeggingen wordt binding door de overheid beoogd. Bij inlichtingen is geen sprake van een dergelijke bindingswil.
In sommige gevallen kan een mededeling als besluit worden aangemerkt, zie bijv. CRvB 15 juli 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ5147, JB 2004/328 en ABRvS 14 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO9678, JB 2004/253. Bij het verstrekken van onjuiste algemene informatie is minder snel sprake van een onrechtmatige handeling dan bij specifieke inlichtingen, zie bijv. HR 21 januari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR4041, NJ 2005/325, AB 2006/287 (Direks/Venray). Van de Sande 2019a definieert op p. 29 het paraplubegrip informatieverstrekking als elke vorm van handelen door de overheid die het overdragen van kennis aan de burger beoogt. Overheidsinformatie is volgens hem informatie die in handen is of behoort te zijn van een organisatie die tot de overheid moet worden gerekend (p. 30). Van de Sande onderscheidt verschillende vormen van voorlichting. Hij maakt onder meer een onderscheid tussen inlichtingen (het verstrekken van informatie naar aanleiding van een verzoek van de burger) en mededelingen (meer eenzijdige, ambtshalve verrichte informatieverstrekking van de overheid). Ik meen dat dit onderscheid tussen inlichtingen en mededelingen minder nuttig is. Niet alleen maakt de rechtspraak dit onderscheid niet (in ieder geval niet consistent), maar ook gaat het mijns inziens bij het vaststellen van de gevolgen van onjuiste informatieverstrekking om de vraag naar gerechtvaardigdheid van het vertrouwen op die uitlating en niet om de vorm van de uitlating.
Vgl. Van de Sande 2019a, p. 30.
Ik maak daarmee dezelfde afbakening als Van de Sande 2019a, p. 23. Hij heeft het ook wel over informatie ‘over het bestuursrecht’.
Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 318 en Damen e.a. 2013, p. 426-427. Barendrecht e.a. 2002, p. 31 en 36 schrijven over individuele inlichtingen en algemene voorlichting. Roozendaal 2008 beschouwt inlichtingen als het verstrekken van informatie voor de overdracht van kennis, terwijl bij toezeggingen vooral sprake is van actieve prestaties van de overheid. De Vries 1998 heeft het op p. 147 over ‘een uitgesproken intentie van de overheid, vervat in algemene bewoordingen en gericht tot een groot publiek’. Zie ook Van de Sande 2019a, par. 1.5.1.
Er bestaan verschillende soorten overheidsinformatie, zie bijv. Barendrecht e.a. 2002, p. 7-8. In de door Barendrecht e.a. aangebrachte onderscheiding, ziet de informatieverstrekking van dit onderzoek op ‘voorlichting’.
Zie uitgebreid par. 3.5 en hoofdstuk 9 en 10.
In het vierde hoofdstuk geef ik een nadere duiding van de verschillende overheidsuitlatingen. Op deze plek geef ik een eerste omschrijving.
Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst tussen een overheid als rechtspersoon (meestal een gemeente) en – voor dit onderzoek van belang1 – een private partij (bijvoorbeeld een individuele burger, maar in geval van overeenkomsten over planologische ontwikkelingen vaak een projectontwikkelaar) over het aanwenden van discretionaire publiekrechtelijke bevoegdheden.2 Van Ommeren & Huisman onderscheiden onder andere de (i) subsidieovereenkomst; (ii) overeenkomst op het terrein van de ruimtelijke ordening; (iii) overeenkomst op het terrein van het belastingrecht en (iv) reguleringsovereenkomst.3 Dit onderzoek richt zich voornamelijk op de tweede soort overeenkomst: overeenkomsten waarin een overheid zich ertoe verplicht zich in te spannen een bepaald project ruimtelijk mogelijk te maken, bijvoorbeeld door vaststelling van een begunstigend bestemmingsplan of door verlening van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan. Het gaat dan om het nemen van planologische besluiten. Bevoegdhedenovereenkomsten zien in dit onderzoek op het nemen van een appellabel besluit4 en betreffen een schriftelijke vastlegging van een overheid om (zich in te spannen) tot bepaalde besluitvorming te komen.5 Die afspraak kan zien op een inspanningsverplichting dan wel een resultaatsverplichting. In de praktijk behelst een ‘bevoegdhedenovereenkomst’ vaak slechts een aantal bepalingen van een grotere overeenkomst, dikwijls een samenwerkingsovereenkomst.6 De reden om mij vooral te richten op de planologische bevoegd-hedenovereenkomst is omdat die overeenkomst veel rechtspraak oplevert,7 die overeenkomst strekt tot het nemen van een appellabel besluit, de wisselwerking tussen bestuursrechter en civiele rechter bij een geschil over zo’n overeenkomst sterk naar voren komt8 en omdat bij deze overeenkomst de hierboven geschetste onscherpe lijnen met toezeggingen en inlichtingen spelen.9
In het dagelijks taalgebruik is een toezegging een ‘belofte’ om iets (niet) te doen. Een belofte kan gericht zijn op een feitelijke handeling of een rechtshandeling. In dit onderzoek analyseer ik de eenzijdige, gerichte overheidstoezegging. In het civiele recht is een gerichte toezegging een niet nader juridisch gedefinieerde eenzijdige verbintenisscheppende rechtshandeling10 waarvan nakoming in principe kan worden afgedwongen.11 In het bestuursrecht is de toezegging een van de centrale begrippen bij een beroep op het vertrouwensbeginsel.12 Zij ziet daar altijd op een belofte van een bestuursorgaan om publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde wijze aan te wenden, bijvoorbeeld een toezegging dat een bepaalde vergunning zal worden verleend.
Informatieverstrekking door het verschaffen van inlichtingen betreft feitelijk handelen van de overheid dat – in tegenstelling tot het sluiten van een overeenkomst of doen van een toezegging – niet is gericht op enig rechtsgevolg.13 Een inlichting ziet louter op het overdragen van kennis.14 Het gaat in mijn onderzoek alleen over zogenoemde dienstverlenende of informatieve overheidsinlichtingen.15 Dit behelst informatie over de inhoud en toepassing van een geldend dan wel toekomstig algemeen verbindend voorschrift, besluit of beleid van de overheid.16 Ik noem dit ook wel ‘uitleg over het recht’.
Inlichtingen zijn noch in de bestuursrechtelijke noch in de civiele rechtspraak gedefinieerd, maar wel in de literatuur beschreven. Zij kunnen plaatsvinden in de vorm van algemene inlichtingen (ook wel ‘voorlichting’) en in de vorm van meer individuele inlichtingen.17 Onder het geven van individuele inlichtingen versta ik het verschaffen van gerichte infor-matie die betrekking heeft op de specifieke omstandigheden van een afgebakend publiek of een individu.18 Bij algemene inlichtingen ontbreekt een dergelijke afbakening van het publiek.
Zoals zal blijken, is bij inlichtingen sprake van een andere vorm van binding dan bij bevoegdhedenovereenkomsten en eenzijdige toezeggingen nu het verschaffen van inlichtingen niet leidt tot een recht op nakoming.19