8.4.1.1 Het onteigeningsbesluit

655. In §5.3.3 is onderzocht hoe de onrechtmatigheidsconstructie bij onteigeningsbesluiten en andere rechtsinbreukmakende besluiten er uitziet. Toegespitst op het onteigeningsbesluit ziet de onrechtmatigheidsgrond er als volgt uit – voor andere rechtsinbreukmakende besluiten is de constructie niet anders. Een onteigeningsbesluit vormt steeds een inbreuk op het eigendomsrecht. Verder vormt zo’n besluit een inbreuk op eventuele met dat eigendomsrecht samenhangende, veelal weer ex art. 3:7 BW afhankelijke, rechten: hypotheek, huurrecht, woonrecht, beslagrecht etc. Het onteigeningsbesluit is dus op zichzelf steeds – geldig of ongeldig – vanwege een rechtsinbreuk onrechtmatig in enge zin ex art. 6:162 lid 1 BW. Als het onteigeningsbesluit geldig is, of op een geldige grond kon worden en zou zijn genomen, bestaat voor die rechtsinbreuk vanuit civielrechtelijk perspectief een rechtvaardigingsgrond ex art. 6:162 lid 2 BW: de wettelijke bevoegdheid (zie §5.3.3). Daarom is de onteigenaar niet aansprakelijk. Als het onteigeningsbesluit ongeldig is, en niet op een andere grond genomen had kunnen worden en zou zijn genomen, ontbreekt een rechtvaardigingsgrond. Daarom bestaat aansprakelijkheid.1 Uit het voorgaande volgt dat de onrechtmatigheid in de zin van art. 6:162 lid 1 BW (in enge zin) van een onteigeningsbesluit op zichzelf steeds gelijk is: een rechtsinbreuk.2 De consequentie daarvan is onder meer dat een ‘rechtmatig’ onteigende zijn eigendom ontnomen kan worden.

656. Art. 14 Gw, art. 40-46 Ow en art. 1 EP EVRM kennen schadevergoedingsregelingen voor geldige – en dus vanuit civiel perspectief: gerechtvaardigde – onteigeningsbesluiten. Deze schadevergoedingsregelingen stellen steeds het aangetaste recht centraal als grondslag voor schadevergoeding. Dat strookt met het feit dat het besluit steeds een rechtsinbreuk vormt. Art. 14 Gw bepaalt dat onteigening enkel kan na schadeloosstelling. Art. 40 Ow vereist dat de schadeloosstelling bij onteigening een volledige vergoeding vormt voor alle schade die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt. Ook art. 1 EP EVRM vereist bij onteigening vanwege het verlies van het eigendomsrecht de schadeloosstelling van de eigenaar.3 Op de voet van art. 41a Ow kunnen derden wier rechten als gevolg van de onteigening verloren gaan schadevergoeding vorderen conform art. 40 Ow. Het geschonden eigendomsrecht vormt dus steeds de grondslag voor de schadevergoeding.

657. Kortom, het onderscheid tussen schadevergoeding wegens ‘rechtmatige daad’ op grond van de Ow en ‘onrechtmatige daad’ ex art. 6:162 BW is niet zo groot als de termen op het eerste zicht suggereren: in beide gevallen is sprake van een rechtsinbreuk en dus van onrechtmatigheid in enge zin. Bij een geldig onteigeningsbesluit is die inbreuk gerechtvaardigd, waardoor het handelen ‘rechtmatig’ is. Dat heeft onder meer tot consequentie dat de onteigende zijn eigendom kan worden ontnomen. Tegelijkertijd onderkennen de Grondwet en de Ow (en art. 1 EP EVRM) dat juist vanwege die rechtsinbreuk volledige schadevergoeding verschuldigd is en bieden zij daartoe een regeling. Die regeling sluit dus weer aan bij het geschonden recht. Daaruit volgt dat zowel bij onrechtmatige als bij ‘rechtmatige’ rechtsinbreuk de omvang van de vergoedbare schade door het geschonden recht wordt bepaald. Deze regelingen kunnen daarom volgens mij gezien worden als een wettelijke neerslag, een blauwdruk, van de vermogensrechtelijke bescherming die het eigendomsrecht (en eventuele daarvan afhankelijke rechten) willen bieden.4 Ik beperk mijn uitwerking hierna tot de Ow.

658. De Ow kent in essentie drie soorten schadeposten die na onteigening worden vergoed: (i) de werkelijke waarde van het onteigende, de (ii) waardevermindering van het overblijvende en (iii) bijkomende schade. De laatste post is een brede vergaarbak van allerhande schades, zoals inkomensschade, zwaarder drukkende vaste lasten op resterend eigendom, exploitatieschade, te betalen ontslagvergoedingen vanwege verminderde exploitatie etc. Het voert hier te ver in detail op de precieze invulling van deze schadeposten in te gaan. Dat is ook niet noodzakelijk.5

659. Het blauwdrukkarakter van de onteigeningsregeling betekent niet dat de schade bij rechtmatige en onrechtmatige onteigeningsbesluiten steeds hetzelfde is en de regeling één-op-één van toepassing is. Als gevolg van rechtmatige onteigening gaan het eigendomsrecht alsmede daarvan afhankelijke rechten voor de onteigende resp. rechthebbende verloren, terwijl een onrechtmatige onteigening die rechten slechts beperkt vanaf het moment van het nemen van het onteigeningsbesluit tot het moment van de definitieve afwijzing van de onteigening. Het onteigeningsbesluit leidt pas tot eigendomsovergang door de inschrijving van het in kracht van gewijsde gegane onteigeningsvonnis (art. 59 Ow). Een bij voorraad uitvoerbaarverklaring van een onteigeningsvonnis is bovendien niet mogelijk.6 Het eigendomsrecht gaan dus nooit over op de onteigenaar voordat het onteigeningsvonnis in kracht van gewijsde is gegaan. Het onteigeningsrecht kent daardoor allerlei schadeposten en berekeningswijzen die niet passen bij een onrechtmatig onteigeningsbesluit.

660. Waar het mij om gaat is dat de regeling wel inzicht geeft in de schade waartegen het eigendomsrecht bescherming wil bieden. Het eigendomsrecht beschermt in ieder geval de werkelijke waarde van het eigendom en de exploitatie ervan. Dat is niet onverwacht. Ook art. 5:1 lid 1 BW en art. 1 EP EVRM wijzen in die richting (zie §7.2.4.1). De bescherming blijkt echter breder. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een onderneming personeel heeft aangetrokken in verband met een uitbreiding dat zij als gevolg van een onrechtmatig onteigeningsbesluit weer moet ontslaan en daarvoor kosten moet maken (ontslagprocedure en vergoeding etc). Het eigendomsrecht beschermt blijkens de regeling van de Ow ook tegen die ontslagkosten.7

661. De Ow-blauwdruk kan volgens mij zowel bij onrechtmatige (of eigenlijk beter: ongerechtvaardigde) onteigeningsbesluiten en andersoortige rechtsinbreukmakende besluiten dienst doen. We zagen eerder immers dat ook bij die andere rechtsinbreukmakende besluiten logischerwijs aard, inhoud en doel van het geschonden recht centraal staan bij de bepaling van de omvang van de te vergoeden schade.

662. Ter controle van mijn ‘Onteigeningswet als blauwdruk’-hypothese onderzoek ik of de wetgever en Hoge Raad bij andere (gerechtvaardigde) rechtsinbreukmakende besluiten eenzelfde constructie en normenkader hanteren ter bepaling van de omvang van de schadevergoeding. Dat duidt namelijk erop dat de wetgever en Hoge Raad steeds de rechtsinbreuk cruciaal achten voor de omvang van de schadevergoedingsplicht – en het onteigeningsrecht dus bijvoorbeeld niet een uitzonderlijk ruimhartige of juiste krappe regeling is waarvoor geen plaats is in het algemene aansprakelijkheidsrecht.