Einde inhoudsopgave
Rechtsbescherming tegen bestraffing strafrecht en bestuursrecht 2011/1.1
1.1 Van het handhavingstekort tot de Wet Mulder
mr. drs. R. Stijnen, datum 03-10-2011
- Datum
03-10-2011
- Auteur
mr. drs. R. Stijnen
- Vakgebied(en)
Strafrecht algemeen (V)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
De Wet op de economische delicten is illustratief. Juist omdat het in het ordeningsrecht gaat om feiten die niet met echte misdaad worden geassocieerd meende de WED-wetgever dat de leden van de gemeenschap dit gedrag door bestraffing door de strafrechter als misdadig moesten leren zien. Zie Otto, De Meijer, De Doelder, 'De bestuurlijke boete in perspectief, in: De bestuurlijke boete in perspectief (1999), p. 2.
Zie over het begrip bestuurlijke boete uitgebreid Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten (2002), p. 2 en 17-18. Aansluitend bij art. 5:40 lid 1 Awb wil ik volstaan met de opmerking dat de bestuurlijke boete de door het bestuursorgaan bij beschikking vastgestelde verplichting behelst een geldsom aan dat bestuursorgaan te voldoen, welke verplichting is gericht op bestraffing.
Kamerstukken 12009/10, 32 123 VI, nr. I.
Met betrekking tot de oorsprong van de term bestuursstrafrecht verwijs ik naar Hartmann en van Russen Groen, Contouren van het bestuursstrafrecht (1998), p. 105-112.
Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330).
Van den Biggelaar opteerde in haar proefschrift overigens juist voor het onderbrengen van het sepot en de transactie onder de Awb. Zie Van den Biggelaar, De buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten door het openbaar ministerie (1994), p. 384-385.
Ik wijs op de fiscale verhogingen (art. 9, 18, 21 en 22 AWR, versies tot 1 januari 1998) en de premieverhogingen (art. 12 CSV, versies tot 1 januari 2001). Men kan uiteraard nog veel verder terug in de tijd. De strafrechtelijke boete is immers oorspronkelijk van bestuurlijke aard. Zie De Lange, 'Straffen buiten het strafrecht om', Strafblad 2004, p. 179-197 en Rogier, 'Bestraffende sancties in de Awb', Bestuursrecht harmoniseren 15 jaar Awb (2010), p. 519.
Zie Van Erp en Van Ewijk, Werklast bestuurlijke boete (2005), p. 17-18.
De pakkans bij verkeersovertredingen (met uitzondering van foutparkeren) is zeer gering, maar daar heeft de Wet Mulder geen drastische wijzigingen in gebracht, zo ontleen ik aan Onneweer, Effecten van bestuurlijke boetes (1997), hoofdstuk 5.
Aan Onneweer, Effecten van bestuurlijke boetes (1997), hoofdstuk 3, p. 32-35, ontleen ik dat in de periode 1989-1991 ongeveer een kwart van de naar het OM toegezonden processen-verbaal werd geseponeerd. Van die toegezonden processen-verbaal had ongeveer de helft betrekking op politietransigabele overtredingen (merendeels verkeersboetes).
De (parket)politie was belast met de inning bij wanbetalers van door de kantonrechter opgelegde boetes. De veroordeelde kreeg dan de keuze tussen direct alsnog betalen of vervangende hechtenis uitzitten. Deze vorm van executie legde danig beslag op de capaciteit van de strafrechtketen. Politieambtenaren moesten immers op 'huisbezoek', terwijl bij niet-betaling celcapaciteit (zij het voor een korte periode) in het geding was. Er werd dan ook met het oog op de prioriteit van andere zaken meestal van executie afgezien. Zie hierover Onneweer, Effecten van bestuurlijke boetes (1997), hoofdstuk 3. Het optreden van de parketpolitie in Rotterdam inzake executie van verkeersboetes leidde overigens niet zelden tot klachten. Zie in dit verband hoofdstuk 5 van Hogerhuis, Op zoek naar veiligheid (1992) en het daarin vermelde verslag van P. Schreuder en H. van Straten.
Duidelijk zal zijn dat ik hier doel op goederen in economische zin.
Duidelijk zal zijn dat het hier gaat om een veronderstelde overtreding nu nog geen rechter zich over de overtreding en de schuld heeft uitgelaten. Ik zal verdachte en overtreder door elkaar gebruiken. Waar het gaat om de bestuurlijke afdoening zal ik veelal spreken over betrokkene of belanghebbende. Ook zal ik in algemene zin de term burger gebruiken.
Zie Onneweer, Effecten van bestuurlijke boetes (1997), hoofdstuk 4 (vergelijk tabel en 4.3 met de tabellen 4.6 en 4.8). Zie voorts voor meer recente gegevens Van Erp en Van Ewijk, Werklast bestuurlijke boete (2005), p. 42, tabel 4.
De politieambtenaar die de boetebeschikking uitschrijft is een bestuursorgaan als bedoeld in art. 1:1 lid 1 onderdeel a Awb, zo volgt uit art. 3 lid 2 WAHV, terwijl de officier van justitie als toezichthouder en administratief beroepsorgaan zich ook duidelijk als bestuursorgaan kwalificeert. Zie met betrekking tot de toepasselijkheid van de toezichtsbepalingen uit hoofdstuk 5 van de Awb voorts Rogier en Van der Hulst, De Wet Mulder (2004), p. 32.
In HR 15 juli 1993, NJ 1994/177 werd geoordeeld dat art. 5 WAHV er in voorziet dat de kenteken-houder niet de gedraging wordt verweten, maar dat op hem slechts de last rust de opgelegde sanctie voor de bestuurder te voldoen, om dat bedrag vervolgens op hem te verhalen. Rogier en Van der Hulst stellen terecht dat dit meer lijkt op een burgerlijke plicht dan op een strafvervolging in de zin van art. 6 EVRM. Zie Rogier en Van der Hulst, De Wet Mulder (2004) p. 56-57. Ook het EHRM heeft art. 5 WAHV niet strijdig geacht met art. 6 lid 2 EVRM. In EHRM 19 oktober 2004, NJ 2005/429 (Falk) werd geoordeeld dat het gebruik van een dergelijke juridische fictie in het licht van de op het spel staande belangen en de rechten van de verdediging binnen redelijke grenzen blijft.
Wel staat nog cassatie open 'in het belang der wet' door de p-g bij de HR (art. 78 lid 3 Wet RO).
Wiewel, Rechtsbescherming tegen bestraffing (2001), p. 47.
artikel VA, Stb 2006, 330.
HR 18 oktober 1995, BNB 1996/38.
Kamerstukken I 2006/07 , 30 098, A.
Zie ook Hartmann, 'Strafbeschikking en bestuurlijke boete: wildgroei in de handhaving?', Justitiële verkenningen, 2005/6; Mevis, 'Bestuurlijke boete in Absurdistan', AA 2005/7-8 en Hartmann, Rogier en Roon, 'Bestuurlijke boetebevoegdheden voor de gemeente', NTB 2005-9.
Terwijl de wetgever voorheen toch vooral de verwachting had dat handhaving — ook van het ordeningsrecht — het best via het strafrecht was gewaarborgd,1 heeft de bestuurlijke boete2 vanaf de invoering in 1990 en 1992 van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) — gewoonlijk naar de ontwerper de Wet Mulder genoemd — een opmars gemaakt in ons rechtssysteem. Zo is in de bijlage bij de brief van de minister van Justitie van 17 maart 2010 te lezen dat inmiddels zeventig wetten voorzien in de oplegging van een bestuurlijke boete.3 Naast de bestuurlijke boete is in het bestuursrecht voorzien in sancties die geen bestuurlijke boete behelzen, maar die niettemin in de rechtspraak en de literatuur worden gekwalificeerd als bestraffend. Om misverstanden te voorkomen zal ik de in zwang geraakte term "bestuursstrafrecht"4 zoveel mogelijk proberen te vermijden. Nu juist mijn onderzoek ziet op de vergelijking tussen het bestraffende deel van het bestuursrecht en het strafrecht acht ik het niet raadzaam het bestuursrechtelijke deel van mijn onderzoek te duiden met een term die een tussencategorie tussen straf- en bestuursrecht lijkt te vormen. Bovendien zal die term ook in zwang kunnen raken om er de zogeheten OM-afdoening5 mee te duiden. De bestuurlijke boete zal ik derhalve duiden als bestuursrechtelijk en de strafbeschikking van het OM als strafrechtelijk.6
Hoewel de bestuurlijke boete al langer bestaat7 vormt de WAHV in deze inleiding om diverse redenen een mooi vertrekpunt. Zo vormt die wet een sprekend voorbeeld van de keuze van de wetgever om de strafrechtketen te ontlasten, of liever het zogeheten handhavingstekort tegen te gaan, door het voortaan op bestuursrechtelijke wijze bestraffen van lichte verkeersovertredingen.8 Duidelijk was immers dat de strafrechtelijke afdoening niet effectief was. In eigenlijke zin — namelijk op het niveau van de opsporing — ging het niet zozeer om de geringe pakkans,9 maar voor de calculerende burger die te hard had gereden of fout had geparkeerd kon het lucratief zijn om niet in te gaan op transactievoorstellen van de politie of van het OM. Enerzijds was er een redelijke kans op sepot10 en anderzijds werd ook in veel gevallen afgezien van executie na een veroordeling door de kantonrechter.11 Uit een oogpunt van handhaving kunnen we zeggen dat de pakkans en de strafmaat in het klassieke strafrecht te beperkt waren. Rechtspleging is net als andere goederen een schaars goed.12
Wat is nu het grote verschil tussen de oude transactiepraktijk en de bestuurlijke boete? Het belangrijkste verschil is wie de rechter dient te adiëren, de overtreder13 of het OM, en — in het verlengde daarvan — wie de boete oplegt, het bestuur of de rechter. In de oude situatie gold dat, indien de verkeersovertreder niet in wenste te gaan op een transactievoorstel, het OM de verdachte diende te dagvaarden voor de kantonrechter opdat die de overtreder een straf oplegde in de vorm van een geldboete (met vervangende hechtenis; de spreekwoordelijke stok achter de deur). Bij de met de WAHV ingevoerde administratieve sanctie ligt het daarentegen op de weg van de betrokkene aan wie een boetebeschikking is uitgereikt om administratief beroep14 in te stellen bij de officier van justitie. Indien de (her)beoordeling door de officier niet gunstig uitpakt kan de betrokkene in beroep bij de kantonrechter. Voor een ontvankelijk beroep is dan wel nodig dat de boete in de vorm van zekerstelling wordt voldaan (geen griffierecht). Hier ligt de situatie dus omgekeerd: de 'calculerende overtreder' zal hier tijdig — dat wil zeggen: binnen zes weken15 — actie moeten ondernemen om het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete ongedaan te maken. Ook de wijze van executie is gewijzigd: de officier van justitie kan een dwangbevel uitvaardigen en het CJIB is belast met de invordering, zodat daarmee in beginsel16 geen politie- en celcapaciteit is gemoeid. Het resultaat is dat jaarlijks een groot bedrag aan Mulder-boetes toekomt aan de Staat, terwijl de werkdruk bij het OM en de kantonrechter inzake lichte verkeersovertredingen juist flink is afgenomen. Tegen slechts 4% van het aantal Mulder-boetes wordt administratief beroep bij de officier van justitie ingesteld en slechts 0,2% van het totale aantal Mulder-boetes komt voor de kantonrechter.17
Er zijn nog andere voordelen, uit een oogpunt van vereenvoudiging van de afdoening althans. Zo kennen de art. 5 en 5a WAHV een vermindering in de bewijslast voor het bestuursorgaan.18 Indien niet aanstonds is vastgesteld wie de bestuurder is van het voertuig waarmee de gedraging heeft plaatsgevonden en waarvoor een kenteken is opgegeven, dan wordt de boete opgelegd aan de kentekenhouder.19 Indien slechts het kenteken van een aanhangwagen bekend is, wordt de houder van dat kenteken beboet. De kentekenaansprakelijkheid is overigens niet nieuw: de WVW kende die voordien in wat zwakkere vorm reeds.20 Voorts voorziet de WAHV naast de bovengenoemde omdraaiing van het initiatief in een meer beperkte beroepsmogelijkheid, zowel kwantitatief als kwalitatief. Zo vindt met de afschaffing van cassatie bij de Hoge Raad in 200021 in deze zaken rechtspraak plaats in twee feitelijke instanties: na beroep bij de kantonrechter staat hoger beroep open bij het Hof Leeuwarden, aan welk rechtsmiddel bovendien een ondergrens wordt gesteld,22 terwijl art. 9 WAHV voorziet in een beperking van de beroepsgronden. Naar de tekst genomen biedt de WAHV althans geen rechtsingang voor het redresseren van vormverzuimen en heeft geen toetsing plaats aan de beginselen van een behoorlijke procesorde, of beter in dit verband: aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Niettemin heeft die toetsing met een beroep op de parlementaire geschiedenis wel plaats.23
Niet alle verkeersovertredingen kunnen via de Wet Mulder worden afgedaan: de ernstiger verkeersdelicten (schade en letsel en zeer hoge snelheidsovertredingen) blijven vallen onder het strafrecht.24 Daarbij sluiten bestuurlijke handhaving en strafrechtelijke handhaving elkaar uit: de lichte verkeerovertredingen vallen uitsluitend onder de Wet Mulder, de zwaardere uitsluitend onder het strafrecht. Dit is wat later het model A is genoemd, waarover verderop meer. De Wet OM-afdoening voorziet voor de WAHV overigens in omzetting in model B (er kan ook bij lichte verkeerovertredingen worden gekozen voor afdoening via het strafrecht, dat wil zeggen een OM-boete).25 Naast de WAHV is voor niet-betaald parkeren voor de gemeenten de mogelijkheid geschapen om die fiscaal af te doen. Anders dan de Mulder-boete is de naheffingsaanslag met kostenopslag niet geduid als bestuurlijke boete, maar als het zuiver in rekening brengen van kosten die gemoeid zijn met de naheffing. Eis is dan ook dat de hoogte is gebaseerd op een kostenraming. De Hoge Raad volgt hier het standpunt van de wetgever dat het gaat om een reparatoire sanctie.26 Indien naast dit alles het wetsvoorstel Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen27 tot wet zou worden verheven, zou op vier manieren het verkeersrecht kunnen worden gehandhaafd (op twee manieren door (toezichthouders van) de gemeente en op twee manieren door de politie en het OM). Naast de Wet OM-afdoening, die de invoering van een boetebeschikking door het OM behelst, is dit wat al teveel van het goede.28 Het wetsvoorstel Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen is uiteindelijk dan ook gelukkig niet tot wet verheven. De wenselijkheid van alternatieve handhaving door middel van een bestuurlijke boete is één, een oerwoud aan (wijzen) van handhaving via bestraffende sancties door verschillende overheidsinstellingen voor dezelfde of soortgelijke gedragingen is een brug verder.