4.2.7.1 Financiële assistentie

De crisisinstrumenten bestaan onder andere uit het tijdelijk door de eurolanden opgerichte noodfonds bestaande uit de intergouvernementele EFSF, een special purpose vehicle onder Luxemburgs recht opgericht in oktober 2010,1 en het op Europees niveau vastgestelde Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM), opgericht in mei 2010.2 Voor de uit beide programma’s verstrekte leningen en kredietlijnen staan garant respectievelijk de landen uit de eurozone, behalve de landen die steun ontvangen via het EFSF en alle lidstaten uit de Unie via de EU-begroting. Een permanente wettelijk grondslag voor de beide fondsen ontbrak. Er bestond controverse over de vraag of het EFSF wel overeenstemde met de no-bailout clausule.3 Maar ook over de rechtsbasis voor de oprichting van het EFSM bestond veel twijfel. De rechtsbasis van het EFSM, artikel 122 lid 2 VWEU, vereist een ‘buitengewone gebeurtenis’ die de lidstaat niet kan beheersen. Het was echter maar de vraag of de schuldencrisis buiten de macht van de lidstaat valt. Bovendien moet er sprake zijn van een uitzonderlijke situatie en deze kan immers niet oneindig worden opgerekt.

In juli 2013 heeft het permanente ESM4 het EFSF vervangen. Het ESM is door middel van een intergouvernementeel verdrag opgericht door de eurolanden en werd expliciet toegestaan door de invoering van artikel 136 lid 3 VWEU.5 Artikel 136 VWEU bepaalt dat er specifieke maatregelen kunnen worden vastgesteld met het oog op de artikelen 121 en 126 VWEU die alleen betrekking hebben op de euroladen.

Het ESM staat namens de lidstaten garant voor de financiële assistentie die aan de lidstaat wordt verstrekt. Dit kan onder andere via leningen (voor de herkapitalisatie van financiële instellingen), de opkoop van staatsobligaties en preventieve kredietfaciliteiten.6 Het kapitaal van het ESM bestaat uit een gestort en nog opvraagbaar gedeelte bijeengebracht door de eurolidstaten volgens een bijdragesleutel.7 Financiële assistentie wordt alleen verstrekt aan noodlijdende lidstaten in ruil voor (hervormings)maatregelen gericht op het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Deze conditionaliteit wordt neergelegd in een macro-economisch aanpassingsprogramma. Dit programma maakt deel uit van het memorandum van overeenstemming dat wordt gesloten tussen de lidstaat en de Commissie die namens het ESM (de ministers van Financiën van de eurolanden) optreedt. De Commissie ziet toe op de uitvoering van het memorandum van overeenstemming (eventueel in samenspraak met de ECB en het IMF).

Het sluiten van een memorandum van overeenstemming heeft over het algemeen grote gevolgen voor de betrokken lidstaat en de burgers in deze lidstaat. In dit memorandum zijn vaak gedetailleerde beleidsmaatregelen neergelegd die de lidstaat dient uit te voeren in ruil voor financiële assistentie.8 Dit grijpt niet alleen diep in op het economisch en sociaal beleid van de lidstaten, maar kan ook gevolgen hebben voor fundamentele rechten van de burgers in deze landen.9 Bovendien zijn er voorbeelden waarbij de parlementen van de betreffende lidstaat in het geheel niet betrokken worden bij de onderhandelingen en het vaststellen van het memorandum.10 De sociale onrust tegen het doorvoeren van dergelijke memoranda is dan ook groot.11 Bij de werking van het ESM en de gevolgen van de conditionaliteit voor de lidstaat wordt uitgebreid stilgestaan in paragraaf 4.3.6.

Hoewel er werd getwijfeld aan het feit of het ESM wel in overeenstemming was met het EU-recht, oordeelde het Hof van Justitie EU (Hof van Justitie) in Pringle dat het ESM niet in strijd was met het EU-recht en in het bijzonder niet met de no-bailout clausule (artikel 125 VWEU). In deze prejudiciële procedure oordeelde het Hof van Justitie dat de no-bailout clausule het bestaan van een dergelijk mechanisme voor financiële assistentie niet uitsluit zolang het alleen wordt geactiveerd als dit nodig is voor het waarborgen van de financiële stabiliteit van de eurozone, de lidstaat verantwoordelijk is en blijft tegenover zijn crediteuren en dat aan de bijstand voorwaarden worden verbonden die ervoor zorgen dat de lidstaat wordt gestimuleerd om een gezond begrotingsbeleid te voeren.12

Hoewel het ESM volgen het Hof van Justitie dus niet in strijd is met het EU-recht wekt het enkele bestaan van dit permanente noodfonds volgens Hinarejos wel de suggestie dat de eurozone zijn best zal doen om een lidstaat te redden als deze in financiële nood verkeert. En dit kan volgens de auteur mogelijk ten koste gaan aan de marktdiscipline.13 Dit is enigszins paradoxaal omdat het Hof van Justitie er in Pringle op wijst dat dit nu juist het doel is van artikel 125 VWEU: door middel van marktdiscipline garanderen dat de lidstaat een gezond begrotingsbeleid voert.14