5.3.2.3 Schending bestuursrechtelijke norm als onrechtmatigheidsgrondslag

263. Bij bezwarende besluiten schuilt de onrechtmatigheid steeds (naast de eventuele rechtsinbreuk) in de schending van de bestuursrechtelijke norm die tevens tot de ongeldigheid ervan leidt.1 Deze gelijktrekking strookt met de gedachte dat de burger meent dat het bezwarend optreden jegens hem niet is toegestaan. Daartoe zoekt hij bescherming van een bestuursrechtelijke norm die dat bezwarend optreden begrenst of plichten oplegt die het overheidslichaam bij het nemen van het besluit in acht moet nemen.

264. De geschonden norm bepaalt dus of sprake is van een doen of een nalaten. Strijdt het besluit met normen die inhoudelijke grenzen stellen aan het besluit, dan kwalificeert het nemen van het bezwarend besluit als een onrechtmatig doen. Het aantal voorbeelden is eindeloos. Men kan denken aan algemene beginselen van evenredigheid, gelijkheid en vertrouwen alsmede aan geschreven regels zoals (Europese) wetgeving, beleidsregels etc. Rust op het overheidsorgaan bij het nemen van het bezwarend besluit een bepaalde niet nagekomen verplichting, dan is sprake van een onrechtmatig nalaten. Men kan daarbij bijvoorbeeld denken aan hoorplichten, terinzageleggingsplichten, advies- of informatie-inwinningsverplichtingen etc.

265. Een onbevoegd of zonder wettelijke grondslag genomen bezwarend besluit strijdt (tevens) met het legaliteitsbeginsel. Dat beginsel biedt namelijk bescherming tegen beperkend overheidshandelen zonder wettelijke grondslag, zoals eenzijdige inbreuken op de vrijheid van de burger, persoonlijkheidsrechten, eigendom en vermogensrechten.2 Het betreft dus een onrechtmatig doen, omdat het beginsel het nemen het bezwarende besluit verbiedt.

266. Het nemen van een besluit in strijd met een wettelijke norm levert onder omstandigheden ook een schending van een zorgvuldigheidsnorm op.3 Dit staat in de literatuur bekend als de ‘correctie’ Langemeijer.4 Deze leer wordt toegepast als de door de laedens geschonden geschreven norm op zichzelf niet strekt tot bescherming van de gelaedeerde tegen de schade zoals deze is ingetreden, maar het handelen van de laedens mede in het licht van die geschonden norm wel onzorgvuldig is. De wettelijke norm kleurt de maatschappelijke zorgvuldigheid.5 Die zorgvuldigheidsnorm is veelal min of meer gelijk aan de geschreven norm. Dat betekent dat waar de geschreven norm een doen of juist nalaten impliceert, de ongeschreven norm dat ook doet.

Een voorbeeld is het hof-oordeel voorafgaand aan het Hoge Raad-arrest in de zaak Gemeente Barneveld/Gasunie.6 De gemeente geeft een bouwvergunning af aan Cozijnsen. In de door hem bebouwde grond zijn gasleidingen aanwezig. Art. 164 lid 2 van de planschriften verbiedt dat daarop gebouwd wordt, behoudens een daartoe door de gemeente afgegeven vrijstelling. Het derde lid vereist dat de gemeente voorafgaand aan het verlenen van zo’n vrijstelling advies inwint bij de leidingbeheerder Gasunie. De gemeente geeft de vrijstelling echter zonder zo’n advies af waarna Cozijnsen tot de bouw overgaat. Als Gasunie daarvan lucht krijgt, is het kwaad al geschied en moet zij de gasleiding verleggen. Voor de daartoe gemaakte kosten stelt zij de gemeente aansprakelijk. Het hof oordeelt onder meer dat de geschonden bepaling eerst en vooral strekt tot bescherming van de omwonenden. Op de gemeente rust echter ook een ongeschreven plicht tot adviesinwinning in het licht van het voor de gemeente kenbare belang van de Gasunie.7