De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/5.3.2.2:5.3.2.2 Rechtsinbreuk als onrechtmatigheidscategorie?

De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/5.3.2.2

5.3.2.2 Rechtsinbreuk als onrechtmatigheidscategorie?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

258. Verder zou men kunnen redeneren dat ongeldige bezwarende besluiten wegens een rechtsinbreuk onrechtmatig zijn. Die constructie spreekt op het eerste gezicht aan, omdat een bezwarend besluit een beperkend karakter heeft. Een rechtsinbreuk makend besluit is desondanks zeldzaam.

259. Ten eerste schuilt het bezwarend karakter van een besluit vaak erin dat het een (bestuursrechtelijke) betalingstitel, een vorderingsrecht op de burger, vormt (boete, dwangsom, belastingaanslag etc). Het valt lastig in te zien waarom zo’n betalingstitel een rechtsinbreuk maakt. Kortmann verdedigt dat het gaat om een eigendomsinbreuk.1 Dat lijkt mij niet juist. Het eigendomsrecht is namelijk een zakelijk recht (zie art. 5:1 lid 1 BW). Een vorderingsrecht kan daarop als zodanig geen inbreuk maken. Bovendien is voor mij onduidelijk hoe die inbreuk er precies uitziet. Men zou dan volgens mij moeten zeggen dat het vorderingsrecht inbreuk maakt op het algemeen vermogen van de schuldenaar. Die opvatting past niet binnen het Nederlandse algemeen vermogensrecht. Het ‘algemeen vermogen’ bestaat als zodanig niet als vermogensrechtelijk recht. Het algemeen vermogen is enkel de verzameling van alle zaken en individuele vermogensrechten tezamen.2 Er is dus geen vermogensrecht waarop het vorderingsrecht inbreuk kan maken.3

260. Het laatste maakt volgens mij ook dat een bezwarend besluit niet snel een inbreuk op het eigendomsrecht van art. 1 EP EVRM oplevert. Dat eigendomsbegrip is uiteraard veel breder dan het Nederlandse eigendomsbegrip. Het omvat in essentie zowel zaken als goederen in de zin van art. 3:1 BW en mogelijk zelfs aanspraken die dat begrip niet omvat.4 Het behelst bijvoorbeeld5 vorderingen tot schadevergoeding,6 banktegoeden (een vordering op een bank)7 en vorderingen die zijn erkend in een arbitraal vonnis.8Art. 1 EP EVRM vereist echter wel – hoe breed ook – dat het gaat om een individuele zaak of aanspraak. Het algemeen vermogen is dus ook vanuit Europees perspectief niet als zodanig een eigendomsrecht waarop bezwarende besluiten een inbreuk kunnen maken.

261. Ten tweede komt het vaak voor dat enkel de uitvoering van het besluit – en niet het besluit zelf – een rechtsinbreuk oplevert. Kortmann wijst er volgens mij terecht op dat bijvoorbeeld een besluit tot toepassing van bestuursdwang op zichzelf nog geen rechtsinbreuk oplevert. Slechts de uitvoering daarvan breekt daadwerkelijk in op een recht.9

262. Er zijn ook bezwarende besluiten waarvan het rechtsinbreuk makend karakter wel evident is: onteigeningsbesluiten en bouwverboden maken bijvoorbeeld rechtstreeks inbreuk op het eigendomsrecht of op de daaraan verbonden bevoegdheden.

Het nemen van een onteigeningsbesluit of opleggen van een bouwverbod leidt overigens ondanks het evidente rechtsinbreukmakende karakter ervan niet steeds tot aansprakelijkheid. Kortmann10 wijst erop dat aanvaarding daarvan zou leiden tot een onwerkbaar systeem. De aard van het bestuursrecht brengt mee dat een geldig bezwarend besluit als uitgangspunt ook rechtmatig moet zijn. Het bestuursrecht bepaalt immers of het overheidshandelen op basis van besluiten is toegestaan of niet.11 We zullen in §5.3.3 zien dat dit ook zo is: voor het nemen van rechtsinbreukmakende besluiten bestaat steeds een rechtvaardigingsgrond ex art. 6:162 lid 2 BW als daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Die wettelijke bevoegdheid vindt zijn grondslag weer in het bestuursrecht. Er is dus wel sprake van onrechtmatigheid stricto sensu – er immers een rechtsinbreuk –, maar de wettelijke bevoegdheid daartoe rechtvaardigt het gedrag. Ik zal in §5.3.3 betogen dat deze constructie geldt voor alle bezwarende besluiten.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.