6.3.2 Het CIO-convenant

De Belastingdienst heeft met goeddoelorganisaties een samenwerkingsconvenant gesloten over onder andere de gezamenlijke handhaving van overheidsregelingen en het onderling uitwisselen van informatie.1 Daarmee wil de Belastingdienst om dubbel werk en onnodige administratieve lasten te voorkomen, meer aansluiten op kwaliteitsmaatregelen die al door de instellingen of koepelorganisaties getroffen zijn.

Onder het kopje ‘samenwerking met goede doelen organisaties’ bevat de website van de Belastingdienst slechts twee samenwerkingsconvenanten met goede doelen: (1) het CIO-convenant en (2) het convenant Erkenningsregeling Goede Doelen met de organisaties Vereniging Goede Doelen Nederland (GDN), Nederland Filantropieland (NF) en het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) (hierna: convenant Goede Doelen).2

Het CIO heeft op 30 november 2007 met de Belastingdienst een handhavingsconvenant gesloten over de uitvoering van de anbi-regeling bij de aangesloten kerkgenootschappen. De inhoud van dit convenant werd door de Belastingdienst niet openbaar gemaakt vanwege privacyschending.3 Omdat de Belastingdienst en het CIO tevreden waren over de bereikte resultaten is dit convenant op 15 december 2017 geactualiseerd.4 Deze versie van de niet in rechte afdwingbare samenwerkingsovereenkomst voor onbepaalde tijd en de bijbehorende bijlagen zijn openbaar en staan op de website van de Belastingdienst.5 Kennelijk speelde privacyschending bij de openbaarmaking van deze versie geen rol meer. Dit wordt niet verder toegelicht, niet in de parlementaire stukken en evenmin in het convenant en de daarbij behorende stukken.

Volgens het anbi-team worden in het kader van transparantie alle convenanten gepubliceerd en dit heeft bij het CIO-convenant van 2017 daags na sluiten plaatsgevonden.6 Op de website van de Belastingdienst staan geen convenanten met andere (koepelorganisaties van) rsli’s. De staatssecretaris merkt op dat kerkgenootschappen die niet bij het CIO zijn aangesloten geen verzoek hebben gedaan om een dergelijk convenant te sluiten.7 Koepelorganisaties in de zin van contactorganen met de overheid bestaan wel, zoals de Boeddhistische Unie Nederland (BUN), de Hindoeraad en het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO). Het Humanistisch Verbond valt onder het convenant Goede Doelen.8 De overige genoemde koepelorganisaties zijn niet opgenomen in een van deze twee convenanten met de Belastingdienst.

Het doel van het CIO-convenant is het vergroten van een correcte naleving van een effectief toezicht op de wet- en regelgeving door anbi’s die zijn verbonden aan de CIO-kerkgenootschappen en het zoveel mogelijk beperken van de administratieve lasten.9 Het CIO en de Belastingdienst kunnen als de partijen van dit convenant vooroverleg voeren voor de CIO-kerkgenootschappen over de uitvoering van de wet- en regelgeving voor anbi’s en (fiscale) risicosignalen.10 Ook bepalen ze binnen het fiscale kader standpunten om de rechtszekerheid te vergroten en geven ze vorm aan effectief en efficiënt toezicht.11 Het CIO is namens en voor de aangesloten kerkgenootschappen het eerste aanspreekpunt voor de Belastingdienst voor (toezicht op) de naleving van en handhaving op de uitvoering van de anbi-regeling.12

Het convenant bevat procedurele afspraken over de uitvoering van de anbi-regeling ten aanzien van de bij het CIO aangesloten kerkgenootschappen.13 Er zijn afspraken gemaakt over het toezicht en de voorwaarden waaraan het bestuur en het financieel beheer van de aangesloten kerkgenootschappen moeten voldoen.14 Zo bevat dit convenant onder andere bepalingen over zelfregulering bij de kerkelijke rechtspersonen: elk bij het CIO aangesloten kerkgenootschap is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de bestuurlijke inrichting en het toezicht hierop conform het statuut van het kerkgenootschap.15 Twee keer per jaar vindt in dit verband een overleg plaats tussen het CIO en de Belastingdienst over de controle, handhaving en toezicht op de uitvoering.16 De uitvoering en werking van het convenant wordt jaarlijks door de partijen geëvalueerd.17

De uitvoering van het convenant heeft het CIO bij de Stichting CIO-ANBI neergelegd.18 Het Reformatorisch Dagblad meldt dat ‘het CIO om het controleteam van de Belastingdienst te ontlasten, via een speciaal daarvoor opgerichte stichting actief onderzoekt of de aangesloten kerkelijke organisaties aan de gestelde eisen voldoen, waarbij er ook steekproefsgewijs controles kunnen plaatsvinden’.19 In het kader van de uitvoering verricht de stichting volgens een bijlage bij het convenant onder meer de volgende activiteiten:20 (a) vaststellen van het door elk aangesloten kerkgenootschap juist en volledig invullen en aanleveren van de stukken bij de ‘ANBI-toezichtmatrix’ uit de niet openbaar gemaakte notitie ‘Goed bestuur en de kerken’ van het CIO;21 (b) periodieke/steekproefsgewijze controle van de nakoming van de in de door elk kerkgenootschap in de matrix beschreven procedures; (c) ter beschikking stellen van controlehandleidingen en voorbeeldrapportages aan de aangesloten kerkgenootschappen voor het interne toezicht, waarbij aandacht is voor de vormgeving van dit toezicht in relatie tot de inrichtingsvrijheid van de kerkgenootschappen. Er is een specifieke focus op de naleving van de informatieplicht van ex-anbi’s die voortbestaan binnen het betreffende kerkgenootschap; (d) periodieke terugkoppeling aan de Belastingdienst via rapportageformats over de vorm en inhoud van het interne toezicht binnen elk aangesloten kerkgenootschap; (e) periodiek overleg namens het CIO met de Belastingdienst over de concrete invulling en uitvoering van het toezicht-op-toezicht (f) voorlichting geven aan en vraagbaak zijn voor de deelnemende kerkgenootschappen.

Dit handhavingsconvenant past binnen het beleid van horizontaal toezicht van de Belastingdienst.22 De controleaanpak van de Belastingdienst gaat uit van een risicoanalysemodel, waarbij onder andere gebruik wordt gemaakt van toereikend uitgevoerd toezicht. Een en ander is nader uitgewerkt in de ‘Procesbeschrijving Toezicht op toezicht’ (bijlage 2 bij het convenant), waarvoor het ‘ANBI-CIO Toetsingskader 2017’ (bijlage 1 bij het convenant) als basis dient. De Belastingdienst hanteert dit toetsingskader voor het aanwijzen van en toezicht houden op de betreffende anbi’s.23

Onder de werking van het CIO-convenant vallen de bij het CIO aangesloten kerkgenootschappen (rechtspersonen in de zin van 2:2 BW) en de in de groepsbeschikkingen opgenomen organisaties met een aanwijsbaar verband of binding met die kerkgenootschappen.24 Van die binding kan bij voorbeeld blijken uit de doelstelling, de benoeming of voordracht van het bestuur, de financiële verantwoording, de bestemming van het liquidatiesaldo of een kerkordelijk verband.25 Het convenant bevat een expliciete bepaling dat een instelling met een kerkelijke binding moet voldoen aan de voorwaarden van de anbi-regeling.26 Zo kunnen commerciële brouwerijen of exploitatiestichtingen van onroerend goed vanwege hun winstoogmerk niet worden aangemerkt als anbi, ook al behoren zij bij een kerkgenootschap, aldus de wetsgeschiedenis.27

Gezien de inhoud van het CIO-convenant lijkt het convenant recht te doen aan de bijzondere positie van kerkgenootschappen in de Nederlandse samenleving doordat het de mogelijkheid biedt tot zelfregulering en dus minder overheidsbemoeienis. Dit convenant geldt echter alleen voor de bij het CIO aangesloten kerkgenootschappen, die van joodse en christelijke aard zijn. Het convenant biedt wel de mogelijkheid voor rechtspersonen die ‘anbi waardig zijn’ om wegens bijzondere redenen om aansluiting bij de Stichting CIO-ANBI te verzoeken.28 Het convenant geeft echter geen verdere toelichting om wat voor rechtspersonen dit gaat. Het ligt voor de hand dat het om rechtspersonen gaat van joodse en christelijke signatuur. Na persoonlijke navraag bij het CIO blijkt dat de statuten van de Stichting CIO-ANBI (art. 12, lid 1 c) wel de mogelijkheden bieden voor niet-leden van het CIO die geen joodse of christelijke signatuur hebben om aansluiting te zoeken.29 De rechtspersonen die om aansluiting verzoeken kunnen wel aangesloten zijn bij de Stichting CIO-ANBI, maar vallen volgens het convenant niet rechtstreeks onder de werkingssfeer van het convenant.30 Het CIO en de Belastingdienst moeten over elk van deze rechtspersonen apart overleg voeren, omdat deze rechtspersonen aan bepaalde zorgvuldigheidseisen moeten voldoen. Uit persoonlijke navraag bij het CIO blijkt dat het CIO tot nu toe geen dergelijke verzoeken heeft ontvangen.31

Zoals hiervoor al aan de orde kwam, heeft het CIO het toezicht op de naleving van het convenant uitbesteed aan de Stichting CIO-ANBI, waar het controleteam van de Belastingdienst in beginsel op vaart. Een uitzondering daarop is de (hierna nog te bespreken) publicatieplicht.32 Tegelijk kan ik me – evenals diverse andere auteurs33 – niet aan de indruk onttrekken dat de Belastingdienst het toezicht verscherpt op rsli’s die niet bij het CIO zijn aangesloten en een daarvoor restrictievere definitie van algemeen nut lijkt te hanteren. Een sprekend voorbeeld daarvan vormt het standpunt van de Belastingdienst dat een stichting die evangeliebediening tot doel had geen religieuze instelling kon zijn omdat de stichting op een industrieterrein was gevestigd en het gehuurde gebouw waar de bijeenkomsten plaatsvonden niet op een kerkgebouw leek.34 Een ander voorbeeld betreft een niet-traditioneel kerkgenootschap dat zich wijdt aan het menselijke streven in verbondenheid met L, de aartsengel van kennis, wijsheid en inzicht. Daarbij nam de Belastingdienst het standpunt in dat de instelling zich primair bezig hield met individuatie, de persoonlijke ontwikkeling en het persoonlijke welzijn van de deelnemers, en dus een particulier belang diende.35 Een dergelijk standpunt nam de Belastingdienst ook in bij de stichting die TM bevorderde.36 In deze laatste zaak maakte de Hoge Raad korte metten met de zogenoemde impacteis die de Belastingdienst wel eens voor rsli’s (en overige anbi’s) stelde, door nadrukkelijk te overwegen dat voor het beogen van algemeen nut niet vereist is dat de instelling gunstige maatschappelijke effecten van haar activiteiten aannemelijk maakt.37

In het ANBI CIO Toetsingskader 2017 staat bij het kopje Algemeen belang in de kolom Inhoudelijke overeenstemming dat ‘de bij het CIO aangesloten kerkgenootschappen zonder fiscaalrechtelijke twijfel het algemeen belang in de zin van art. 1a-1b UR AWR dienen’. Er kan dus sprake zijn van een onderscheid tussen het hanteren van een ruimhartig algemeennutcriterium door de CIO-stichting ten aanzien van de traditionele CIO-kerkgenootschappen en van een stringenter criterium door de Belastingdienst bij de niet bij het CIO aangesloten instellingen (overige kerkgenootschappen, overige religieuze en levensbeschouwelijke organisaties en spirituele instellingen).

Het CIO-convenant heeft veel kritiek ontlokt, vooral omdat alleen traditionele christelijk-joodse kerkgenootschappen bij het CIO zijn aangesloten. Andere christelijk-joodse geloofsgemeenschappen, andere wereldreligies, zoals de islam, het hindoeïsme en het boeddhisme, alsook levensbeschouwelijke en spirituele richtingen worden niet door het CIO vertegenwoordigd en vallen dus niet onder het eerdergenoemde convenant. Als de Belastingdienst aan niet bij het CIO aangesloten instellingen andere eisen stelt voor verkrijging van de anbi-status, kan dit volgens diverse auteurs – in mijn optiek terecht – ongerechtvaardigd onderscheid opleveren op grond van godsdienst.38 In dit verband wijs ik op het waarschuwende woord van het Mensenrechtencomité dat de BUPO-grondrechten niet beperkt zijn tot traditionele religies en de al dan niet religieuze levensbeschouwingen die overeenkomsten vertonen met traditionele religies.39 Het comité spreekt zijn zorgen uit over elke tendens tot het maken van onderscheid, met name als het gaat om nieuwe rsli’s of rsli’s die een religieuze of levensbeschouwelijke minderheid vertegenwoordigen.