6.8.2.3 Grenzen aan overheidsfinanciën

Naast deze bepalingen over de vraag hoe overheidsschulden gefinancierd mogen worden, voegt het Verdrag van Maastricht ook een artikel toe aan het EG-verdrag over de maximaal toelaatbare hoogte van het overheidstekort en de overheidsschuld. Dit artikel, 104C EG-verdrag,1 regelt de zogenoemde buitensporige overheidstekorten. In het eerste lid is vastgelegd dat de lidstaten buitensporige overheidstekorten vermijden. De Europese Commissie, zo vervolgt het tweede lid, gaat aan de hand van twee criteria na hoe het is gesteld met de begrotingsdiscipline.

Ten eerste kijkt de Commissie of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bbp een bepaalde referentiewaarde overschrijdt. De referentiewaarde is op grond van het ‘Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten’ vastgesteld op de inmiddels bekende drie procent.2 Hierbij gelden twee uitzonderingen.3 Bij overschrijding van de drie procent is er sprake van een buitensporig overheidstekort, 1) tenzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert, of 2) tenzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft.

Het tweede criterium voor de Commissie om vast te stellen of er sprake is van een buitensporig overheidstekort is de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp. Indien deze verhouding een bepaalde referentiewaarde overschrijdt, in het protocol vastgesteld op zestig procent, dan is er sprake van een buitensporig overheidstekort, tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert.4

Het protocol regelt in artikel 2 verschillende definities, zoals van de begrippen tekort en schuld. Anders dan bij de reikwijdte van het Nederlandse budgetrecht tellen voor het zogenoemde EMU-tekort en de EMU-schuld, naast de uitgaven en inkomsten op de begroting, ook de financiële toestand van decentrale overheden en premiegefinancierde uitgaven mee.5 Op grond van artikel 104C, veertiende lid, derde paragraaf, zijn nadere voorschriften en definities vastgesteld in een verordening.6

Indien een lidstaat op grond van (een van) deze criteria een buitensporig overheidstekort heeft of indien de Commissie van mening is dat er gevaar voor een dergelijk tekort aanwezig is, stelt zij een verslag op.7 In het verslag wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van een lidstaat op middellange termijn. Uiteindelijk beslist de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen of er sprake is van een buitensporig tekort, waarna aanbevelingen voor die lidstaat volgen.8 Deze aanbevelingen worden in beginsel niet openbaar gemaakt.9 Indien de lidstaat de aanbevelingen niet opvolgt, kan echter openbaarmaking de consequentie zijn.10 Mocht dat niet baten, dan kan de Raad besluiten om de betrokken lidstaat aan te manen binnen een voorgeschreven termijn maatregelen te treffen om het tekort te verminderen.11 De lidstaat moet in dat geval in de komende periode verslag uitbrengen waarin wordt aangegeven welke aanpassingsmaatregelen zijn genomen. Indien deze maatregelen niet of onvoldoende worden uitgevoerd, dan zijn andere sancties mogelijk op grond van artikel 104C, elfde lid, EG-verdrag, met als uiterste machtsmiddel het opleggen van boetes ‘van een passende omvang’. Afgezien van het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort, dat met gekwalificeerde meerderheid wordt genomen, neemt de Raad de besluiten in het kader van de buitensporigtekortprocedure met een tweederdemeerderheid, met uitsluiting van de vertegenwoordiger van de betrokken lidstaat.12 De rechtsgang bij het Hof van Justitie op grond van de artikelen 169 en 170 EG-verdrag vanwege de niet naleving van verplichtingen die krachtens het EG-verdrag op een lidstaat rusten is bij buitensporige tekorten niet mogelijk.13

Artikel 104C EG-verdrag geldt volgens artikel 109E, derde en vierde lid, EG-verdrag pas vanaf de start van de derde fase van de EMU volledig. Gedurende de tweede fase streven de lidstaten er al naar buitensporige tekorten te voorkomen, maar sancties op grond van artikel 104C, negende en elfde lid, zijn dan nog niet mogelijk. Met de ingang van de derde fase wordt deze inspanningsverplichting omgezet naar een resultaatsverbintenis.14 De lidstaten streven dan niet langer naar voorkoming van buitensporige overheidstekorten, maar zij vermijden deze simpelweg.15

Op grond van het Verdrag van Maastricht kan de Raad dus via twee wegen aanbevelingen tot een lidstaat richten. De eerste mogelijkheid is preventief en vindt plaats binnen het multilateraal toezicht, als het economisch beleid van een lidstaat niet overeenkomt met de door de Raad vastgestelde globale richtsnoeren. De tweede mogelijkheid is correctief en speelt zich af binnen de buitensporigtekortprocedure, nadat de Raad heeft vastgesteld dat er sprake is van een dergelijk tekort. Dit is het geval als het tekort van een lidstaat de drieprocentsgrens van het bbp overschrijdt of als de schuld groter is dan zestig procent van het bbp. Worden de aanbevelingen die volgen op de vaststelling van een buitensporig tekort niet in acht genomen, dan kunnen in laatste instantie, na aanmaningen, boetes worden opgelegd.