2.3.3 De Vogelrichtlijn

In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw stond een groot aantal vogelsoorten op het punt van uitsterven. De belangrijkste oorzaken hiervoor waren het verdwijnen van geschikte habitats, en de jaarlijkse grootschalige slachtpartijen onder trekvogels in Zuid-Europa.1 In reactie hierop werd in 1979 de Vogelrichtlijn opgesteld.2 De richtlijn beoogt het uitsterven van vogelsoorten te voorkomen door middel van de bescherming van de leefgebieden van vogels, en het treffen van specifieke soortbeschermende maatregelen. Hiertoe bevat de richtlijn gebiedsbeschermende (artikel 3 en artikel 4 Vrl), en soortbeschermende bepalingen (artikel 5 t/m 9 Vrl). De artikelen 10 t/m 19 Vrl bevatten voorschriften met betrekking tot het onderzoek naar bescherming en beheer van vogels, de introductie van exoten, de inwerkingtreding van de richtlijn en de rapportageplicht van lidstaten aan de Europese Commissie. In deze paragraaf worden alleen de gebiedsbeschermende bepalingen geanalyseerd.3

Om de doelstelling van de Vrl te realiseren is het noodzakelijk om de leefgebieden van vogels te beschermen. Artikel 3, eerste lid Vrl is bepalend voor het toepassingsbereik van de Vogelrichtlijn: ‘Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen’. De Vrl verplicht de EU-lidstaten tot bescherming van alle in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied.4 Het Hof van Justitie van de Europese Unie legt artikel 1 Vrl in de praktijk ruim uit. Ondersoorten van Europese vogelsoorten die buiten de EU voorkomen, maar ook dwaalgasten5, vallen onder de beschermende werking van de richtlijn.6Artikel 3, tweede lid Vrl bevat een opsomming van de manier waarop de bescherming van vogelsoorten kan plaatsvinden. De richtlijn noemt achtereenvolgens: de instelling van beschermingszones, onderhoud en ruimtelijke ordening in overeenstemming met de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones, en het herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen en de aanleg van biotopen. In de praktijk strekt de beschermende werking van de Vogelrichtlijn zich uit over bestaande, herstelde en nieuwe leefgebieden voor vogels.

Voor een bepaalde categorie vogelsoorten is het verplicht om speciale beschermende maatregelen te treffen. De vogelsoorten die het betreft zijn opgenomen in bijlage I van de Vrl. Het gaat om vogelsoorten die dreigen uit te sterven, die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen in hun leefgebied, die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is, of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen en vanwege de kenmerken van hun leefgebied specifieke aandacht behoeven. Ingevolge art. 4, eerste lid Vrl wijzen de lidstaten de − naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten − meest geschikte gebieden aan als speciale beschermingszones (hierna: SBZ’s). Artikel 4, tweede lid Vrl verplicht de EU-lidstaten tot het nemen van soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde, en geregeld voorkomende trekvogels.7 In dit verband moet vooral worden gedacht aan de broedgebieden, ruigebieden en rust- en overwinteringsgebieden voor deze trekvogels.8

De aanwijzing van de speciale (vogel) beschermingszones is van groot belang voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn.9 Ondanks de concreet omschreven verplichtingen in de artikelen 3 en 4, eerste en tweede lid Vrl, bleef Nederland tot het einde van de vorige eeuw grotendeels in gebreke voor wat betreft de aanwijzing van speciale beschermingszones (hierna: Vrl-SBZ’s).10 Dit is geen typisch Nederlands verschijnsel, vrijwel alle EU-lidstaten schoten lange tijd te kort in de aanwijzing van Vrl-SBZ’s.11 Het HvJ EU heeft ook na 2000 nog verscheidende EG-lidstaten veroordeeld wegens het ten onrechte niet (correct) aanwijzen van gebieden als Vrl-SBZ.12 Rond de eeuwwisseling had Nederland nog steeds onvoldoende van dergelijke zones aangewezen.

Om de aanwijzing van vogelrichtlijngebieden te vergemakkelijken is door de EC in samenwerking met de toenmalige EG-lidstaten een lijst met daarop de belangrijkste Europese vogelgebieden, de Inventory of Important Bird Areas in the European Community (hierna: IBA), opgesteld. De eerste IBA–lijst dateert uit 1989, een tweede alleen voor Nederland geactualiseerde versie verscheen in 1994.13 In 2000 verscheen een geheel herziene versie van alle belangrijke Europese vogelgebieden.14 Ingevolge de criteria in de IBA-89 kwamen 90 Nederlandse gebieden in aanmerking voor de aanwijzing als Vrl-SBZ. Desondanks werd in de periode tot 1998 slechts aan 23 gebieden deze status toegekend.

In eerste instantie gaf de Nederlandse overheid weinig prioriteit aan het aanwijzen van Vrl-SBZ’s.15 De achterblijvende inspanning door Nederland hing in belangrijke mate samen met de interpretatie en toepassing van artikel 3 en 4 Vrl. In een aantal gevallen werd op grond van economische motieven en/of vanwege een snelle achteruitgang van vogelpopulaties afgezien van de aanwijzing van kwalificerende gebieden als Vrl-SBZ. Naar de mening van de EC was deze handelwijze in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit de Vrl. In de daaropvolgende ingebrekestellingsprocedure (thans: verdragschendingsprocedure) werd Nederland door het HvJ EG veroordeeld wegens het niet nakomen van de Vrl.16 Net als in uitspraken van vergelijkbare zaken oordeelde het HvJ EG dat de selectie van Vrl-SBZ’s, en de vaststelling van gebiedsgrenzen, alleen kan plaatsvinden op basis van ornithologische (ecologische) criteria.17 Indien een gebied voldoet aan ornithologische criteria is de lidstaat verplicht het gebied in het geheel als Vrl-SBZ aan te wijzen.18 De achteruitgang van vogelpopulaties vormt geen argument om van beschermende maatregelen af te zien; de Vogelrichtlijn verplicht in dergelijke gevallen juist tot het herstel van biotopen of habitats.19

De veroordeling van Nederland had belangrijke gevolgen voor de toepassing van de Vrl. De beleidsruimte voor lidstaten bij de aanwijzing van SBZ’s werd verregaand beperkt. Indien een gebied zich op basis van ornithologische criteria kwalificeert, rust op de betrokken lidstaat de plicht om dit ‘meest geschikte gebied’ als SBZ aan te wijzen. Hierbij komt aan de lidstaat geen beleidsruimte toe. Bij de selectie en de aanwijzing van Vrl-SBZ’s was een belangrijke rol weggelegd voor de IBA-89 en IBA-94. Deze overzichten werden vastgesteld op basis van ornithologische criteria en bevatten een overzicht van de meest geschikte vogelgebieden. De vermelding van een gebied in de IBA-89 en/of de IBA-94 werd beschouwd als een juridisch ‘bewijsmiddel’ voor het aanwijzen van een gebied als Vrl-SBZ.20 Ondanks het voorafgaande is enige relativering van het juridische belang van de IBA-lijsten op zijn plaats. Het Hof heeft in een aantal zaken geoordeeld dat ornithologische criteria ‘enige’ beoordelingsvrijheid bevatten.21 Dat betekent dat er voor Lidstaten toch ruimte bestaat bij de aanwijzing van de meest geschikte gebieden, waarvan gebruik is gemaakt bij het vaststellen van de IBA-94. Deze, in opdracht van het Ministerie van LNV (thans: het Ministerie van EZ) opgestelde lijst, bevat een aanvullend criterium dat de aanwijzing van terrestrische gebieden22 als meest geschikte gebieden beperkt. Alleen gebieden met een formele natuurstatus23 en een grotere oppervlakte dan honderd hectare worden als Vrl-SBZ aangemerkt. Deze aanvullende eisen zijn gesteld om te voorkomen dat Laag_Nederland grotendeels als Vrl-SBZ moet worden aangewezen. Naar de mening van Backes zijn de aanvullende eisen niet direct te herleiden tot de bepalingen van de Vrl en de Hrl, maar valt de beperking wel binnen de ‘beoordelingsvrijheid’ van de Lidstaten.24 De plaatsing van een gebied op de IBA-lijst staat niet in alle gevallen garant voor het toekennen van een beschermde status. Het komt met enige regelmaat voor dat Lidstaten ten onrechte stellen dat een gebied niet geschikt is. In andere gevallen wordt op grond van sociaaleconomische motieven afgezien van de aanwijzing van gebieden. Overigens is het ook mogelijk om gebieden die niet op de IBA-lijst voorkomen aan te wijzen als Vrl-SBZ. Een dergelijk gebied moet op basis van de IBA-criteria behoren tot de meest geschikte vogelgebieden.25 Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan natuurgebieden die na de vaststelling van de IBA-lijst zijn ontstaan, en/of nadien geschikt zijn geworden voor bepaalde vogelsoorten. Het Hof heeft bepaald dat de IBA in juridische zin niet bindend is voor de EU-lidstaten. Het is dus mogelijk om Vrl-SBZ’s op basis van andere wetenschappelijke informatie aan te wijzen.26 Er zijn overigens geen voorbeelden bekend van lidstaten die met succes ‘andere’ informatie toepassen.27 Indien een gebied zich op grond van de IBA-lijst kwalificeert moet het hele gebied als Vrl-SBZ worden aangewezen. Het is niet toegestaan om bepaalde deelgebieden daarvan uit te sluiten.28 Het feit dat een ander (complementair) gebied wel is aangewezen verandert niets aan deze plicht.29 De omstandigheid dat een in bijlage I opgenomen vogelsoort verspreid, en in lage aantallen voor komt, is evenmin een reden om van aanwijzing als Vrl-SBZ af te zien.30 De aanwijzing van de meest geschikte gebieden als SBZ is evenmin een statische gebeurtenis. Gebieden die zich later alsnog kwalificeren moeten dan ook worden aangewezen.31 Het herroepen van een aanwijzingsbesluit of het verkleinen van een aangewezen Vrl-SBZ is slechts bij (hoge) uitzondering mogelijk. Uitgaande van de jurisprudentie van het HvJ EU is dat alleen mogelijk in de volgende gevallen:

Zoals gezegd verliep de aanwijzing van de Nederlandse Vrl-SBZ’s in eerste instantie moeizaam. De veroordeling door het Hof vormde een omslagpunt en werkte als katalysator. Nadien heeft de Nederlandse regering serieus werk gemaakt van de aanwijzing van Vrl-SBZ’s. Bij besluit van 3 april 2000 droeg de Minister van LNV op basis van de geactualiseerde IBA-94 nog eens 49 gebieden voor als Vrl-SBZ.37 Tegen dit besluit werden door belanghebbenden veel bezwaren ingediend. In de literatuur en de jurisprudentie zijn geen voorbeelden te vinden van bezwaar- en beroepsprocedures die hebben geleid tot het afvoeren van gebieden van de lijst en/of wezenlijke wijzingen van de begrenzingen van de Vrl-SBZ’s.38 Er zijn geen aanwijzingen dat de Minister van LNV bij de voordracht en aanwijzing van Vrl-SBZ’s in strijd met de Vogelrichtlijn heeft gehandeld. In een enkele zaak kwam de Afdeling tot het oordeel dat een alternatieve begrenzing mogelijk was geweest.39 Inmiddels is de aanwijzing van de Nederlandse Vrl-SBZ’s afgerond.40

De Vogelrichtlijn bevat, met uitzondering van artikel 4, vierde lid, geen voorschriften met betrekking tot het beheer van Vrl-SBZ’s. Om die reden is deze bepaling van belang voor de praktijk. Onder strikte voorwaarden kan zelfs sprake zijn van rechtstreekse doorwerking in de Nederlandse rechtsorde.41Artikel 4, vierde lid Vrl bepaalt dat:

Deze beschermingsplicht is van toepassing op Vrl-SBZ’s en op andere gebieden. In de tekst van de richtlijnbepaling springen de termen ‘passende maatregelen’ en ‘wezenlijke invloed’ in het oog. De Vrl geeft geen definitie of omschrijving van deze belangrijke begrippen. In de literatuur en de jurisprudentie is dat evenmin het geval.42 De formulering van artikel 4, vierde lid Vrl maakt duidelijk dat vervuiling, verslechtering en verstoring van leefgebieden van vogels niet per definitie is uitgesloten. Dit neemt niet weg dat het Hof heeft gekozen voor een strenge uitleg van deze bepaling. Vervuiling en verslechtering van een Vrl-SBZ is alleen toegestaan als sprake is van buitengewone redenen. Hieronder worden verstaan algemene belangen zoals de menselijke gezondheid, het gevaar voor overstromingen en de bescherming van de kust.43 In de literatuur zijn twijfels geuit ten aanzien van de hardheid van het beschermingsregime van art. 4, vierde lid Vrl. Sommige auteurs menen dat de Afdeling in voorkomende gevallen slechts summiere eisen stelt aan de toepassing van artikel 4, lid 4 Vrl.44 Naar huidig recht is de juridische waarde van deze bepaling beperkt. Sinds de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn45 vallen alle aangewezen Vrl-SBZ’s op basis van artikel 7 van deze richtlijn onder het beschermingsregime van artikel 6 Hrl.46 Alleen gebieden die zich kwalificeren als Vrl-SBZ maar nog niet zijn aangewezen vallen onder de werking van artikel 4, vierde lid Vrl.47 In Nederland zijn ondertussen alle kwalificerende gebieden aangewezen als Vrl-SBZ. Het maakt voor de praktijk wel uit welk beschermingsregime van toepassing is. In het kort daarover het volgende: