1.3 Kritiek van strafrechtsgeleerden en criminologen

Tegen de hierboven genoemde aanscherpingen en veranderingen van de strafwetgeving is uit strafrechtelijke en criminologische hoek al vroegtijdig als kritiek gekomen dat het evenwicht tussen instrumentele en klassieke rechtsbeschermende aspecten, verstoord zou zijn geraakt (Kelk, 2013: 46-47). Hier staan niet de doelen van het strafrecht op zichzelf ter discussie, maar is het bezwaar dat de strafrechtspleging zal verworden tot wat Foqué en ’t Hart (1990) ‘instrumentalisme’ hebben genoemd. Volgens hen zou dat ten koste gaan van de ‘vrijheidssfeer’ die in een democratische rechtsstaat moet zijn gegarandeerd. Daarbij gaat het niet alleen om het recht zelf, maar volgens Kelk ook om de manier waarop dat wordt toegepast: ‘De interpretatiekaders van juridische begrippen mogen niet door een dominante instrumentele visie worden verabsoluteerd, doch interpretaties van het recht moeten concurrentie van andere interpretaties en van andere wereldbeschouwingen ondervinden.’ (2013: 47) Met dit onderzoek wordt duidelijk in hoeverre een instrumentele visie onder invloed van ontwikkelingen in beleid en wetgeving dominant is geworden in opvattingen van functionarissen in het strafrecht.

Al eerder dan Foqué en ’t Hart (1990) sprak Kelk over ‘instrumentalisering van de wetgeving’ (zie: Van der Woude, 2010: 65). In dezelfde lijn werd door strafrechtsjuristen en criminologen sinds de vroege jaren 1980 kritiek geleverd op ontwikkelingen in de strafwetgeving en tevens op de bredere ontwikkeling van het criminaliteitsbeleid. Van der Woude (2010; 2015) wijst erop dat vergroting van de efficiëntie, verkorting van doorlooptijden en standaardisering van procedures al in de jaren 1980 speerpunten van beleid waren. Daarop is vanuit de strafrechtswetenschap voortdurend kritisch gereageerd.

Gesteld werd dat rechtshandhaving in het beleid gelijk is gesteld aan criminaliteitsbestrijding en dat individuele rechtsbescherming hierdoor een ondergeschikte rol kreeg. Door ’t Hart werd onder meer gewaarschuwd voor ‘overspanning van de rechtshandhaving’ (1983: 371). Na ‘een forse uitbreiding van het personeelsbestand’ bleek de strafrechtspleging nog steeds te kampen te hebben met ‘een enorme toename van de werklast, achterstanden en wachttijden’ (1983: 402). Aanvullende maatregelen als de vereenvoudigde afdoening van verkeersovertredingen, uitbreiding van de politietransactie, specialisatie van de strafrechter, deregulering, inkrimping van de rechtshulp en het bezien van nieuwe wetgeving op gevolgen voor de werkdruk van de rechterlijke- en opsporingsorganen,– volgens ’t Hart konden zij (ruim dertig jaar geleden al) niet de oplossing bieden voor een meer fundamenteel probleem: ‘Kunnen dergelijke technische bijstellingen inderdaad enig soelaas bieden en in die zin van groot belang zijn, uiteindelijk lossen zij de totale problematiek die voortvloeit uit een veel bredere maatschappelijke constellatie niet op’ (1983: 404). Hierbij gaat het volgens ’t Hart om de ‘onmacht het maatschappelijke leven doeltreffend te beheersen’ van een overheid die ‘door strafrechtelijk optreden een einde moet maken aan [deviant] gedrag (…) en [waarbij] de overheidsreactie uiteindelijk toch niet zo effectief is’ (1983: 405).

Als antwoord op de justitiële crisis van de jaren 1960 en de onder invloed van de verzorgingsstaat1 toegenomen maatschappelijke aanspraken op het strafrecht, zijn volgens ’t Hart zowel de aard en de structuur, als het functioneren van het recht verschoven van wetshandhaving naar rechtshandhaving, ofwel van een ‘liberaal legalistische’ naar een op beleidsdoelstellingen en maatschappelijke behoeften gericht ‘responsief recht’ (1983: 377-379; vgl. De Jong, 2012). Grondrechtelijke scheidslijnen tussen recht, politiek en bestuur zag hij ‘vervagen’, hetgeen volgens ‘t Hart tot uitdrukking kwam in het strafrechtelijke vervolgingsbeleid van het OM ‘waarin het uitvoeringsmodel wordt ingeruild voor een beleidsmodel’ en tevens in de ‘terugtred van de commune rechter (…), ten gunste van administratiefrechtelijke procedures’ (1983: 380).

Terpstra (2010) ziet sinds de jaren 2000 een breuk met het liberale strafrechtsklimaat naar voren komen. Volgens hem geeft de nota Naar een Veiliger Samenleving een duidelijk breekpunt aan in de vorming van het Nederlandse criminaliteitsbeleid. Sindsdien is een ‘harder en strikter optreden door de overheid ontwikkeld tegenover criminaliteit en overlast’ (2010: 39). De politiek lijkt punitiever te zijn geworden. Volgens onderzoekers die de verkiezingsprogramma’s van 2006 op dit punt hebben bestudeerd is in de politiek een verschuiving gaande van een zorgmoraal naar een punitieve moraal (Kaal, Maks, Van Elfrinkhof & Krouwel, 2009).

In de jaren 1970 kwam met name in de Verenigde Staten het Justice Model naar voren. Volgens dit model dient te worden gestraft op basis van het beginsel van ‘just deserts’. In dit ‘nieuwe realisme’ is het geloof in enig positief nut van de strafrechtelijke sanctie in het algemeen verloren gegaan en komt de nadruk te liggen op expressieve bevestiging van maatschappelijke normen (vgl. Garland, 2001: 8-9). Volgens Kelk heeft deze ontwikkeling zich (deels) ook binnen de Nederlandse strafrechtspleging voorgedaan, ‘waarbij de straf volgens het nieuwe realistische denken [is] verwoord als vergeldende straf ter bevestiging van de norm’ (2013: 27). Volgens hem is sprake van een ‘neo-vergeldingsgedachte’, die ook zichtbaar zou zijn in het gevangeniswezen, waarin slechts voor een beperkt aantal gedetineerden ruimte is voor resocialisatie-activiteiten (ibidem). Vanuit dezelfde gedachte is volgens Kelk de reclassering in de loop der tijd steeds minder ingeschakeld voor maatschappelijke zorg en ondersteuning van verdachten en veroordeelden (2013: 43).

Van der Woude betoogt dat recente ontwikkelingen in wetgeving en beleid een reeds geruime tijd geleden ingezette ontwikkeling van ‘risicostraf(proces)recht’ en ‘instrumentalisering van wetgeving en strafrechtsketen’ weerspiegelen (2015: 113). In reeds ingevoerde en deels nog in de steigers staande wijzigingen in beleid en wetgeving staat volgens haar een zo efficiënt mogelijke bescherming van de veiligheid van burgers centraal. Daarbij zou een punitief beleid niet worden geschuwd: ‘[D]e verdachte [moet] met name voelen – zowel letterlijk als figuurlijk – dat crime doesn’t pay en het liefst zo snel mogelijk. De andere kant van de rechtsstatelijke medaille, de individuele rechtsbescherming, lijkt aan dat hoofddoel enigszins ondergeschikt.’ (2015: 113, cursivering van Van der Woude)

Volgens Van der Woude sluiten de digitalisering van de strafrechtsketen en de op handen zijnde modernisering van het Wetboek van Strafvordering aan bij de instrumentaliseringstendens. Zij plaatst ook de ZSM (Zo Samen, Slim, Selectief, Simpel en Samenlevingsgericht Mogelijk)-werkwijze in deze tendens: een recent ingevoerde samenwerkingsvorm van OM, politie en ketenpartners, waarbij de bedoeling is dat de officier van justitie sneller over zaken beslist (zie ook: Salet & Terpstra, 2017). Hetzelfde geldt voor de ingezette bezuinigingen binnen de strafrechtsketen. Van der Woude wijst erop dat sinds het regeerakkoord van 2012 naast de doelstelling efficiënter te werken ook sprake is van een besparingsdoelstelling. Daarbij richtte de regering zich onder meer op vermindering van de kosten van het strafproces, waaronder de vervolging en berechting van strafbare feiten (2015: 116). Van der Woude gaat tevens in op de steeds centralere rol van het slachtoffer in het strafproces: ‘Geheel in lijn met de bredere context waarbinnen risicojustitie vorm krijgt, de veiligheidscultuur, is het slachtoffer de afgelopen jaren steeds centraler komen te staan.’ (2015: 120) Het meest concrete voorbeeld hiervan is het spreekrecht van slachtoffers, ingevoerd in 2005 (en verder uitgebreid in 2016).

Het wetsvoorstel over minimumstraffen (dat het niet haalde) riep het beeld op van rechters die in de hoek werden gezet, terwijl te verwachten negatieve effecten werden genegeerd, aldus Van Wingerden (2011). Recente ontwikkelingen als het beperkt kunnen opleggen van taakstraffen, de (in bepaalde gevallen) verplichte voorlopige hechtenis en de berechting van jeugdigen volgens het reguliere strafrecht, worden als ‘punitief populisme’ uitgelegd door Van Stokkom (2013). Hij verstaat daaronder ‘het benutten van een geëmotioneerde retoriek van hard aanpakken en lang straffen, die inspeelt op de (veronderstelde) punitieve gezindheid van het brede publiek, waarbij het establishment (vooral: de rechterlijke macht) van een softe en gelaten houding wordt beticht’ (p. 373).

Uit voorgaande blijkt hoe de maatschappelijke rol van het strafrecht is veranderd, waarbij de strafwetgeving in Nederland is aangepast en verscherpt. Onder meer ‘veiligheidscultuur’ en ‘instrumentalisering’ worden door veel strafrechtsjuristen en criminologen beschouwd als patronen in de ontwikkeling van criminaliteitsbeleid, strafrecht en strafrechtspleging in Nederland. De besproken reacties hierop in de literatuur zijn overwegend kritisch van toon, maar er wordt ook meer gematigd gereageerd. Zo valt op dat De Hullu (2015: 17) de huidige stand van het strafrecht in de eerste plaats als een ‘gegeven’ beschouwt, dat ‘ondanks begrensde mogelijkheden en negatieve bijeffecten toch belangrijke maatschappelijke functies vervult’. Het tegengaan van ‘eigenrichting’ wordt daarbij gezien als een belangrijk aspect. Hij bepleit een ‘maatschappelijke oriëntatie’ van de strafrechtspleging en gaat daarbij uit van ‘dynamische waarden’ in een strafrechtelijk stelsel:

De hierboven beschreven ontwikkelingen en patronen roepen voor dit onderzoek de vraag op naar de gevolgen hiervan voor de opvattingen van politiemensen, officieren van justitie en rechters over het (functioneren van) het strafrecht. Hoe kijken zij bijvoorbeeld aan tegen de ‘instrumentalisering’ van het strafrecht en zien ze de ‘maatschappelijke oriëntatie’ ervan voldoende terug in de dagelijkse praktijk?