9.3.2 Duidelijkheid over de werking van een regel

Voor het verkrijgen van duidelijkheid over de rechtspositie is niet alleen van belang dat de belastingplichtige weet wanneer de gelding van een wet aanvangt, doch behoort hij ook te weten welke feiten en toestanden door de nieuwe regel worden getroffen. Met andere woorden: in welke periode moeten de feiten en toestanden zich bevinden om onder de heerschappij van de nieuwe wet te vallen. Deze duidelijkheid wordt in eerste instantie verkregen door de werkingsregel. Indien sprake is van terugwerkende kracht of uitgestelde werking wordt dit in een voorstel van wet expliciet vermeld (zie par. 2.4.3 en 2.6.3). Als hiervoor geen aanwijzingen zijn te vinden, is de hoofdregel van onmiddellijke werking van toepassing (par. 2.5.3). Als de staatssecretaris van Financiën echter een wetswijziging aankondigt bij persbericht, en ervan uitgaat dat de wetswijziging na het verschijnen van een persbericht volledig voorzienbaar is, is het noodzakelijk dat in het persbericht de beoogde werkingsregel wordt vermeld (par. 5.6.4.1).

Werkingsregels blijken in de praktijk soms moeilijk toepasbaar. Eén oorzaak hiervan is dat de gevolgen van werking niet altijd overeenstemmen met hetgeen in de toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld (zie par. 9.4.1).1 Een andere regelmatig voorkomende oorzaak is onduidelijkheid over het antwoord op de vraag bij welke feiten een regel aanknoopt (par. 2.8.1). Ter illustratie wijs ik op het in par. 2.8.1 genoemde voorbeeld inzake de aanpassing van de termijnen voor achterwaartse verliesverrekening.2 Ten aanzien van de vraag welk feit het relevante rechtsfeit is als het gaat om de toepassing van de verliesverrekeningsregels, noemde ik drie mogelijkheden:

Indien de verliesverrekeningsregels aanknopen bij het moment van verrekening, heeft deze wetswijziging materieel terugwerkende kracht. Nu hier in de toelichting met geen woord over wordt gerept, was aanvankelijk onduidelijk of de wetgever dit gevolg heeft beoogd.3 In een later stadium heeft de minister van Financiën evenwel duidelijkheid verschaft, in die zin dat de regels uit het verliesjaar bepalend zijn.4 Andere voorbeelden waaruit blijkt dat onmiddellijke werking soms een lastig toepasbaar begrip is, heb ik opgenomen in een eerdere publicatie.5

Onduidelijkheid over de gevolgen van een werkingsregel kan worden voorkomen door in een persbericht, en ten minste in de toelichting bij een wetsvoorstel expliciet aandacht aan dit onderwerp te besteden. Indien in de toelichting bij wetswijzigingen duidelijk wordt vermeld wat de gevolgen zijn van werking ten aanzien van bestaande toestanden, kan discrepantie tussen de gevolgen van een werkingsregel en de bedoeling van de wetgever nog in de wetgevingsfase worden hersteld.6 Dit ontslaat de wetgever overigens niet van de plicht om ingeval terugwerkende kracht is beoogd, dit expliciet te vermelden in het wetsvoorstel.7