2.4.3 Wettelijke verankering van het vertrouwensbeginsel?

Een van de doelstellingen van de Awb was het codificeren van ontwikkelingen ‘die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend’.1 Met de ontwikkeling van het vertrouwensbeginsel als volwaardig en zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is verscheidene malen de vraag gesteld of dit beginsel een plaats moet krijgen in de Awb.2 De wetgever meende echter dat het beginsel zich eerst verder moest ontwikkelen in de jurisprudentie.3

Na invoering van de Awb is het vertrouwensbeginsel aan de orde geweest bij de invoering van de mandaatregeling bij de derde tranche van de Awb, nu te vinden in Afdeling 10.1.1 Awb. De wetgever heeft toen duidelijk gemaakt dat het vertrouwensbeginsel degene beschermt die op de aan-wezigheid van een geldig mandaat vertrouwt en daarop mag vertrouwen.4 In 2005-2006 rees de vraag of het vertrouwensbeginsel met betrekking tot belastingvraagstukken gecodificeerd zou moeten worden.5 Dit heeft evenmin tot nadere, concrete plannen geleid.

Naar aanleiding van de toeslagenaffaire is vanuit de politiek opnieuw de vraag naar de wenselijkheid van codificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur opgeworpen.6 Het gaat bij die discussie echter vooral om het creëren van mogelijkheden om in concrete gevallen op grond van het evenredigheidsbeginsel van wettelijke bepalingen af te wijken.7 Het niet in de wet vastgelegde vertrouwensbeginsel heeft in dat kader weliswaar hernieuwde aandacht gekregen,8 maar de meeste rechtspraak van dit onderzoek gaat over de uitoefening van discretionaire bevoegdheden. Er is dan altijd al een zekere mate van vrijheid voor het bestuursorgaan bij zijn besluitvorming. Bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel kan in de regel dus al rekening worden gehouden met de concrete omstandigheden van het geval en die toepassing kan ook onder omstandigheden – zoals volgt uit paragraaf 6.4.1 – een juiste wetstoepassing opzijzetten. Bovendien speelt juist in de rechtspraak over het vertrouwensbeginsel het evenredigheidsbeginsel een steeds grotere rol, zodat in algemene zin al veel mogelijkheden tot maatwerk bestaan.9

In de literatuur verschillen de meningen over de wenselijkheid van een codificatie van het vertrouwensbeginsel in de Awb. Betoogd is dat door de in de praktijk gebleken beperkte succeskansen van een beroep op het vertrouwensbeginsel, codificatie bijdraagt aan de voorlichting over het beginsel. Gelet op de belangenafweging die moet plaatsvinden bij een beroep op het vertrouwensbeginsel, is een algemene codificatie lastig geacht.10 Hoewel de uitwerking van een materieel rechtsbeginsel niet in een hoofdregel kan worden gevat, kan volgens verschillende auteurs wel degelijk meer duidelijkheid worden geschapen over de toepassingsvoorwaarden voor een beroep op het vertrouwensbeginsel bij bijvoorbeeld een tweepartijenrelatie en een meerpartijenverhouding.11 Tot slot is erop gewezen dat zolang de algemene regeling van de Awb de meer materiële onderwerpen niet regelt, veel invulling overgaat naar de bijzondere wet- of regelgever, hetgeen de algemene aard van de Awb niet bevordert.12

Kortmann heeft in zijn bijdrage in de 25 jaar Awb-bundel betoogd dat het vertrouwensbeginsel gecodificeerd zou moeten worden in de Awb.13 Hij meent – zoals hij ook eerder in zijn VAR-preadvies van 2018 heeft bepleit – dat de wetgever een onderscheid zou moeten maken tussen mondeling en schriftelijk gewekt vertrouwen. Alleen op schriftelijk gewekt vertrouwen zou een belanghebbende dan als uitgangspunt mogen vertrouwen, terwijl mondeling verstrekte informatie of een toezegging op dezelfde manier zou moeten worden behandeld als gewone informatieverstrekking, in die zin dat een belanghebbende daaraan geen vertrouwen kan ontlenen dat tot vernietiging van een besluit moet leiden maar mogelijk wel tot schadevergoeding.14 In de praktijk zou dat betekenen dat mondeling verstrekte verklaringen – net als nu op grond van de jurisprudentie vaak het geval is – een zwakke vorm van vertrouwen opleveren.15

Mijn voorstel in hoofdstuk 11 ziet – uitgaande van de Dakterras-uitspraak als startpunt maar met aansluiting bij het belastingrecht en civiele recht – onder andere op meer erkenning van inlichtingen als mogelijke bron van gerechtvaardigd vertrouwen.16