2.4.1 De onzekerheden waarmee street-level bureaucrats worden geconfronteerd

Een eerste onzekerheid waarmee street-level bureaucrats worden geconfronteerd, is onzekerheid over de betekenis van regels. Lipsky stelt dat de doelstellingen van de organisatie en het beleid, die street-level bureaucrats moeten realiseren vaak vaag of conflicterend zijn.1 Zo moet de medewerker van de IND zowel restrictief als rechtvaardig zijn, een zorgvuldige beslissing nemen maar deze wel binnen beperkte tijd en met beperkte middelen opleveren. Ze moeten enerzijds een zo goed mogelijke behandeling van burgers (en vreemdelingen) waarborgen terwijl ze anderzijds moeten functioneren als poortwachter van publieke goederen. Ook de regels zelf kunnen een bron vormen voor onzekerheid. Er is een veelheid aan regels te kennen en te gebruiken, zodat street-level bureaucrats gedwongen zijn te kiezen welke regels zij belangrijk achten. Het grote aantal regels leidt ertoe dat er binnen uitvoeringsorganisaties een onderscheid bestaat tussen wat medewerkers beschouwen als kernregels en onbelangrijke regels.2 Daarnaast laat onderzoek zien dat street-level bureaucrats zich niet zozeer richten op de formele wet- en regelgeving, maar meer op de instructies en het beleid van de organisatie waarvoor zij werken. Eule constateert bijvoorbeeld dat medewerkers van de Duitse immigratiedienst een aanpak hanteren die zozeer is gericht op praktische kennis van het recht, in plaats van op het formele recht, dat hij hun werkwijze als a-juridisch bestempelt.3 Ook voor managers is het moeilijk om toezicht te houden op de regelnaleving door street-level bureaucrats. Aangezien er zoveel regels te kennen zijn, kan slechts op selectieve wijze toezicht worden gehouden op de naleving daarvan.4 Daarnaast hebben managers er niet altijd belang bij om toezicht te houden op de naleving van alle regelgeving. Managers accepteren stilzwijgend dat street-level bureaucrats op een bepaalde manier hun werk uitvoeren, zolang hun eigen doelstellingen worden gehaald.5 Deze doelstellingen van managers zien vaak op het zorgdragen van voldoende voortgang en het kleinhouden van de werkvoorraad en niet zozeer op de vraag of alle regels volledig en op de juiste wijze worden nageleefd.

Een tweede bron van onzekerheid komt voort uit de werkomstandigheden van street-level bureaucrats. Kenmerkend voor street-level bureaucrats is volgens Lipsky dat hun werkomstandigheden niet de tijd of de middelen verschaffen om steeds te werken volgens de hoogste standaarden die aan het besluitvormingsproces gesteld zouden kunnen worden: ‘Decision makers are typically constrained by the cost of obtaining information relative to their resources, by their capacity to absorb information, and by the unavailability of information.’6Street-level bureaucrats werken onder tijdsdruk, hebben regelmatig hoge werkvoorraden en moeten vaak beslissingen nemen op basis van incomplete informatie. Zij concentreren zich daarnaast in de regel maar op een beperkt stukje van de procedure. Hierdoor hebben zij slechts beperkte controle over de resultaten van hun werk. Ook hebben ze slechts beperkte controle over het werktempo en de omstandigheden waarmee zij moeten werken. Dit kan volgens Lipsky leiden tot ‘vervreemding’, waardoor zij zich meer gaan richten op het behalen van de organisatiedoelstellingen, of de doelen van hun managers dan dat zij zich richten op de burger of vreemdeling die zich tot hen wendt.7

Om te kunnen omgaan met de onduidelijkheid van regels, de incomplete informatie en de niet-optimale werkomstandigheden en hun beperkte controle over de resultaten van hun werk, ontwikkelen street-level bureaucrats routines. Hierdoor stellen ze zichzelf in staat hun werk zo te organiseren dat ze kunnen omgaan met deze omstandigheden. Routines kunnen worden gevormd door simplificaties aan te brengen in het werk om zo de ervaren onzekerheid te verminderen en behapbaar te maken. Voorbeelden van routines en simplificaties die Lipsky noemt zijn het maken van onderscheid tussen cliënten die in hun ogen meer of minder aandacht verdienen door gebruik te maken van stereotypen,8 het doorverwijzen van moeilijke zaken naar anderen binnen de organisatie, of door beslissingen die door anderen in de organisatie zijn genomen over te nemen zonder daar zelf nog kritisch naar te kijken (rubberstamping). Ook nemen street-level bureaucrats vaak genoegen met onvolledige informatie en met informatie die de cliënten zelf aandragen, omdat het hun simpelweg ontbreekt aan de tijd en middelen om aanvullende informatie te zoeken, of de aan hun ter beschikbare informatie te controleren.9 Of genoegen wordt genomen met de beschikbare informatie van collega’s, hangt mede af van de reputatie van de betreffende collega en de ervaring die hij heeft met vergelijkbare zaken.10

Ten slotte kunnen street-level bureaucrats onzekerheid ervaren over hun eigen rol en de professionele doelstellingen die zij denken te moeten behalen. Zij beschikken over eigen taakopvattingen. In de literatuur wordt wel onderscheid gemaakt tussen street-level bureaucrats die zich opstellen als ‘hardliners’ en ‘softliners’ en tussen ‘controleurs’ en ‘vrienden’. Deze professionele taakopvattingen komen niet uit de lucht vallen, maar worden mede beïnvloed door het maatschappelijk debat en door de professionele achtergrond die individuele bureaucraten met zich meebrengen.11 Daarnaast beschikken zij over persoonlijke doelstellingen: ‘At the very least, workers have an interest in minimizing the danger and discomforts of the job and maximizing income and personal gratification.’12 Eenvoudig gezegd, ook street-level bureaucrats willen goed werk afleveren, zonder iedere dag uren te hoeven overwerken.

Een van de gevolgen van de routines die street-level bureaucrats aanbrengen, is dat burgers en vreemdelingen die zich tot hen wenden, worden getransformeerd van unieke individuen tot cliënten. Ze worden door de street-level bureaucrats ingedeeld in beleidscategoriën, ofwel: ‘identifiably located in a very small number of categories, treated as if […] they fit standardized definitions of units consigned to specific bureaucratic slots’.13

Dat street-level bureaucrats hun eigen routines kunnen ontwikkelen, komt volgens Lipsky doordat zij relatief autonoom opereren van het gezag van de organisatie waarvoor zij werken. Over het algemeen accepteren de werknemers het gezag van de organisatie waarvoor zij werken en is het moeilijk voor werknemers om succesvol van de wens van de organisatie af te wijken.14 Er zijn echter omstandigheden waarin dit wel voorkomt. Bijvoorbeeld als de belangen van de werknemer sterk verschillen van de belangen van hogere lagen binnen de organisatie en deze hogere lagen geen straffen of sancties ter beschikking hebben waarmee zij het gedrag van de werknemer kunnen corrigeren.15 Het kan ook voorkomen dat de hogere lagen in de organisatie niet op de hoogte zijn van hoe de werknemer handelt of beslist. Ook komt het voor dat verschillende lagen van een organisatie eerder in conflict met elkaar verkeren, dan dat ze elkaar ondersteunen en dezelfde belangen naleven.16