7.11 Slotopmerkingen

Op waarheidsvinding zijn in het recht andere maatstaven van toepassing dan in bijvoorbeeld de natuurkunde. De eisen die aan het bewijs voor de aanwezigheid van feiten worden gesteld zijn lager, zeker in het asielrecht. De onzekerheid over die feiten kan zelfs aan het eind van een asielprocedure relatief groot zijn. De IND-medewerker die ik aan het begin van dit boek citeer, zegt zelfs dat feiten in het asielrecht niet bestaan. Dit kan er echter niet aan in de weg staan dat op iedere asielaanvraag een besluit moet worden genomen.

Dat beslissingen op asielverzoeken moeten worden genomen op basis van onzekere feiten, heeft iets onbevredigends. Juist op het terrein van het asielrecht waar de gevolgen van een verkeerde beslissing in potentie zo groot zijn en er bescherming van fundamentele rechten op het spel staat, is het moeilijk verteerbaar dat de rechtsgelijkheid niet kan worden gegarandeerd.

Kritiek op het Nederlandse immigratiebeleid gaat meestal over het beleid dat wordt gevoerd.1 Dat beleid wordt in de praktijk gebracht door individuele hoor- en beslismedewerkers die keuzes maken. Ik hoop met dit onderzoek bij te dragen aan een beter begrip van dat keuzeproces en de omstandigheden waarbinnen die keuzes moeten worden genomen. IND-medewerkers maken bij het uitoefenen van hun taken ongetwijfeld fouten en de wijze waarop hun werk wordt gecontroleerd is niet dusdanig rigoureus dat hun fouten noodzakelijkerwijs worden hersteld door anderen binnen de organisatie, of door rechters. Ongetwijfeld zijn er asielvergunningen verleend aan asielzoekers die daarop eigenlijk geen recht hadden. Zorgwekkender vind ik dat er vrijwel zeker ook asielverzoeken zijn afgewezen van personen die wel recht hadden op een verblijfsstatus. Hoe vaak dat voorkomt kan, ik niet inschatten.

IND-medewerkers drukken een grote stempel op hoe het beleid ten uitvoer wordt gebracht, maar hebben geen controle over de vraag in welke omstandigheden en met welke instrumenten zij het beleid moeten uitvoeren. Ook hebben zij weinig controle over de tijd en middelen waarover zij kunnen beschikken. Het wordt veelal door anderen voorgeschreven welke onzekerheid of zekerheid zij aan informatie mogen toekennen. Zij bepalen niet zelf wat de bewijskracht is van een ambtsbericht of een taalanalyse, maar vertrouwen erop dat daaraan door anderen het juiste gewicht is toegekend. Soms beschikken zij wel heel beperkt over houvast. Een goed voorbeeld hiervan is de in 2018 aangekondigde wijziging van de manier waarop IND-medewerkers moeten vaststellen of een asielzoeker LHBT’er is. Na kritiek dat IND-medewerkers in de gehoren teveel aandacht vestigden op het proces van bewustwording van de asielzoeker, is een beleidswijziging aangekondigd die erop neerkomt dat zij vanaf nu moeten proberen het authentieke, individuele verhaal van de asielzoeker boven tafel te krijgen. Daarbij mogen zijn verklaringen niet als ongeloofwaardig worden afgedaan op basis van stereotype overwegingen. Wel moeten zij gewicht toekennen aan het proces van ontdekking van de gerichtheid en de wijze waarop de asielzoeker daarmee verklaart te zijn omgegaan. Het is in het licht van mijn onderzoek overduidelijk, dat deze voorgeschreven werkwijze bij IND-medewerkers tot onzekerheid zal leiden en daarmee ook tot verschillen in beslispraktijk.

Hoe ieder mogelijk feit dat in de asielprocedure kan voorkomen, door IND-medewerkers zo goed mogelijk kan worden vastgesteld tegen acceptabele maatschappelijke kosten, kan ik op basis van mijn onderzoek niet beantwoorden. Wel zou ik de IND adviseren om meer ruimte te organiseren voor discussie tussen IND-medewerkers onderling, zodat zij van elkaar kunnen leren en in ieder geval kennis kunnen nemen van verschillende denkwijzen die binnen de organisatie leven. Het heeft mij tijdens mijn veldwerk verbaasd dat ik soms wel op de hoogte was van de werkwijze een andere unit in hetzelfde gebouw, terwijl de IND-medewerkers die ik interviewde hiervan geen weet hadden.

Daarnaast pleit ik voor meer transparantie en openheid bij de IND, zodat juist hoor- en beslismedewerkers ook in gesprek kunnen gaan met mensen van buiten de IND. Als de IND daadwerkelijk ruimte wil geven aan de uitvoering, om medewerkers in staat te stellen om op een verstandige manier met hun discretionaire ruimte om te gaan, is dit wat mij betreft cruciaal. Om het vertrouwen in het functioneren van de asielprocedure te vergroten zou de IND meer dan nu het geval is kunnen laten zien dat de organisatie zoveel mogelijk haar best doet om op een zorgvuldige wijze met onzekerheid over de feiten om te gaan. Ook zou de IND haar medewerkers meer kunnen laten leren van de inzichten die buiten de IND leven. Dat vraagt om meer dan een kijkje gunnen in de keuken, maar om een echt gesprek over de dilemma’s en moeilijkheden die met het vaststellen van onzekere feiten gepaard gaan.

Volledige overeenstemming over de beste manier om feiten in het asielrecht vast te stellen, zal er niet snel komen. Op een beleidsterrein dat zo sterk is gepolitiseerd als het asielbeleid, is het moeilijk om het eens te worden. IND-medewerkers kunnen het hierdoor haast niet goed doen, ze zijn of te soepel of te streng. Dit vermindert ook hun belangstelling om aan het maatschappelijk debat deel te nemen. Dat is jammer, want zij hebben veel te vertellen over hoe het beleid in de praktijk functioneert.

Ik ben ervan overtuigd dat het ten aanzien van sommige feiten voor IND-medewerkers niet mogelijk is om die op een volledig objectieve manier vast te stellen. Hoe met die wetenschap om te gaan, vraagt om een bredere politieke en maatschappelijke discussie over de vraag bij wie het bewijsrisico van de onvermijdelijke onzekerheid over de feiten in asielprocedures zou moeten worden neergelegd en welke (maatschappelijke) kosten om de onzekerheid over de feiten te verminderen acceptabel zijn. Het is de vraag welk risico op een verkeerde beslissing op een asielaanvraag we als maatschappij bereid zijn te nemen. Dit is een vraag die niet door IND-medewerkers kan worden beantwoord. Te vaak wordt deze vraag nu nog genegeerd, omdat het voor het bestuursorgaan eenvoudiger is om IND-medewerkers aan het werk te zetten met onduidelijke instructies. IND-medewerkers zitten dan tegen wil en dank opgescheept met discretionaire ruimte. Een meer open debat over het risico van onzekerheid, zal volgens mij ook bijdragen aan een scherpere scheiding tussen kritiek op het beleid van de IND en kritiek op de mensen die dit beleid uitvoeren.