7.10 Conclusies

De waarheid kan in asielprocedures niet met zekerheid worden vastgesteld, want de feiten blijven haast altijd onzeker. IND-medewerkers moeten de onzekerheid over de feiten in asielprocedures terugdringen tot een niveau dat acceptabel is in het licht van de bewijsstandaard. Het onderzoek laat zien dat het vaststellen van feiten ook in de Nederlandse asielprocedure geen neutrale activiteit is. Het is een proces waarin informatie door IND-medewerkers wordt getransformeerd tot feiten, door de toepassing van abstracte regels op concrete gevallen. Hoe deze transformatie plaatsvindt, kan slechts ten dele worden begrepen door bestudering van beschikkingen en rechterlijke uitspraken. Om het begrip van dit transformatieproces te vergroten, heb ik in dit onderzoek het perspectief van IND-medewerkers centraal gesteld. Het is de optelsom van de handelingen die individuele IND-medewerkers verrichten en de keuzes die zij maken, die bepalen hoe het bestuursorgaan handelt om de feiten in asielprocedures vast te stellen. Door het perspectief van hoor- en beslismedewerkers van de IND centraal te stellen is het duidelijk geworden wat zich in hun hoofden afspeelt. Mijn centrale onderzoeksvraag was:

Het onderzoek laat zien waarom het belangrijk is om verder te kijken dan de wetgeving en naar wat IND-medewerkers aan het papier toevertrouwen. Het zijn de door hen ervaren ruimte en beperkingen die bepalen binnen welke bandbreedte het proces van feitenvaststelling zich afspeelt. Deze ruimte komt niet één-op-één overeen met de beslisruimte waarover het bestuursorgaan beschikt. Het is de optelsom van de individuele keuzes van IND-medewerkers die uiteindelijk bepalen hoe het bestuursorgaan gebruik maakt van zijn beslisruimte. Veel van de keuzes die IND-medewerkers maken, komen niet terecht in de uiteindelijke beschikking of in de onderliggende stukken, maar blijven verborgen in de hoofden van de IND-medewerkers en blijven daardoor ook buiten het bereik van de rechterlijke toetsing.

In hoofdstuk 4 behandelde ik het juridisch kader waaraan IND-medewerkers gebonden zijn om mijn eerste deelvraag te beantwoorden, namelijk welke regels van toepassing zijn op het vaststellen van de feiten in de asielprocedure.

Mijn tweede deelvraag was welke ruimte IND-medewerkers ervaren om met onzekerheid over de feiten om te gaan. Uit het onderzoek blijkt dat IND-medewerkers zichzelf sterk identificeren als uitvoerende medewerkers. Als zodanig zijn zij bijna uitsluitend gericht op het beleid en de werkinstructies van de organisatie en niet op verdragsteksten en wetgeving die ik in dat hoofdstuk behandel. Als we naar analogie van Dworkin discretionaire ruimte voorstellen als het gat van de donut, wordt die ring vanuit het perspectief van IND-medewerkers dus niet gevormd door wettelijke bepalingen, maar door het beleid en de werkinstructies die zij als screen-level bureaucraten via hun computers beschikbaar hebben en gebruiken tijdens hun werkzaamheden. Hierin vinden zij de discretionaire ruimte die aan hen is toegekend.

Verder wordt die ring gevormd door de wijze waarop controle wordt uitgeoefend op IND-medewerkers, zowel door rechters als door anderen binnen de organisatie. Dat tezamen bepaalt welke ruimte zij zich in de praktijk kunnen toe-eigenen. In de literatuur over street-level bureaucrats wordt soms gesuggereerd dat discretionaire ruimte aan het verdwijnen is, door de toenemende invloed van IT-systemen en de toenemende controle van managers.1 Daarvan is bij de IND nauwelijks sprake. Managers of andere hoger geplaatsten binnen de organisatie oefenen volgens hoor- en beslismedewerkers amper inhoudelijke controle uit op de manier waarop IND-medewerkers hun taken in de asielprocedure verrichten. Zij houden zich meer bezig met de doelmatigheid van de procedure en zijn vooral gericht op het beperken van de werkvoorraad. De inhoudelijke normering van de feitenvaststelling wordt vooral overgelaten aan rechters, die echter slechts een deel van de beschikkingen zien en de vaststelling van de feiten met terughoudendheid toetsten als deze is gebaseerd op het beoordelen van de geloofwaardigheid van verklaringen. Veel van de keuzes die IND-medewerkers maken, blijven bovendien onzichtbaar voor de rechter. Vanaf het moment dat IND-medewerkers ‘taakvolwassen’ zijn, beschikken zij over veel vrijheid om hun werk vorm te geven. Zij zeggen als taakvolwassen medewerker in sommige gevallen zelfs naar een bepaalde beslissing te kunnen toewerken, zowel als hoormedewerker en als beslismedewerker.

In de praktijk wordt die ruimte wel beperkt door de manier waarop de asielprocedure is ingericht. IND-medewerkers voeren immers zelden alleen alle taken in één asielprocedure uit. Hierdoor kunnen collega’s elkaar controleren en zijn ze wederzijds van elkaar afhankelijk.

Mijn derde deelvraag was welke onzekerheden IND-medewerkers ervaren bij het vaststellen van de feiten. Uit het onderzoek blijkt dat hun informatie-, actie- en interpretatieonzekerheid niet is los te zien van de discretionaire ruimte waarover zij denken te beschikken. Immers, op het moment dat een IND-medewerker slechts één mogelijke manier ziet om een regel te interpreteren, om te handelen of om gewicht toe te kennen aan informatie (of het ontbreken daarvan) ervaart hij geen discretionaire ruimte. Er valt voor hem dan niets te kiezen. Omgang met onzekerheid komt dus grotendeels neer op het omgaan met twijfel omdat er ruimte is voor een keuze. In het onderzoek beschrijf ik verschillende situaties waarin IND-medewerkers keuzes maken en hoe groot de ruimte is die zij voor zichzelf zien. Die keuzes kunnen zowel procedureel als materieel van aard zijn en kunnen uiteenlopen van het wel of niet stellen van een vraag, het wel of niet instellen van deskundigenadvies tot het wel of niet geloofwaardig achten van een verklaring. Volgens sommige IND-medewerkers is die ruimte soms zelfs zo groot zij naar een bepaalde beslissing kunnen toewerken. De onzekerheid over de feiten kan aan het eind van het besluitvormingsproces zelfs zodanig zijn dat zij de vrijheid ervaren om de beslissing de ene, of andere kant te laten uitvallen.

Mijn laatste deelvraag is welke factoren van invloed zijn op de wijze waarmee IND-medewerkers met hun discretionaire ruimte omgaan. Uit het onderzoek blijkt dat dit voor een groot deel wordt bepaald door de sociale omgeving waarin zij werken. Hoor- en beslismedewerkers leren het werk vooral op de werkvloer, al doende. Daarnaast is het verminderen van onzekerheid over de feiten in de asielprocedure niet het werk van één individu, maar een groepsproces. Het raadplegen van collega’s is een veel voorkomende strategie om het omgaan met onzekerheid uit te besteden. IND-medewerkers leggen aan elkaar voor hoe ze een regel moeten interpreteren, hoe ze het beste kunnen handelen en wat ze van informatie zouden kunnen vinden. IND-medewerkers zijn vrij om zelf te bepalen wie zij om advies vragen. Hierdoor kunnen binnen de organisatie clusters van gelijkgestemde medewerkers ontstaan, wat volgens de IND-medewerkers ook gebeurt. Medewerkers voelen zich vrij om op afwegingen die door andere medewerkers zijn gemaakt, in een later stadium terug te komen. Of zij dit doen, hangt onder meer af van de reputatie van de betreffende medewerker. IND-medewerkers weten zichzelf in relatie tot anderen in te delen in een relatief strenge, cynische of kritische groep, of in een groep die relatief soepel of goedgelovig is. Het wordt volgens de IND-medewerkers door de organisatie amper gestimuleerd om met andersdenkenden in gesprek te gaan.

Bij gebrek aan harde informatie in asielprocedures, is het haast onvermijdelijk dat de asielprocedure niet volstrekt objectief verloopt. Bureaucratische besluitvorming verloopt ook zelden puur rationeel. De werkomstandigheden van hoor- en beslismedewerkers zijn niet zodanig dat zij over onbeperkte tijd en middelen beschikken om aan de hoogst denkbare normen van feitenvaststelling te voldoen. De meeste IND-medewerkers hebben geaccepteerd dat ze de waarheid in asielprocedure nooit met zekerheid kunnen vaststellen. Zij streven naar beslissingen die goed genoeg zijn en juridisch standhouden. Dit doen zij door het vormen van routines waarin verschillende onzekerheden zoveel mogelijk zijn geabsorbeerd. Deze routines kunnen bestaan uit het toepassen van het voor- of nadeel van de twijfel in gevallen waarin zij de informatieonzekerheid binnen de aanwezige condities niet verder kunnen terugdringen, of door deze onzekerheid uit te besteden aan anderen. Daarnaast hanteren IND-medewerkers informele categorieën zoals stereotypen en onbevestigde aannames, die zowel in het voordeel als het nadeel kunnen uitpakken. Hoe kritisch IND-medewerkers het onderzoek naar de feiten vormgeven, hang mede af van het beeld dat ze van de asielzoeker hebben en daarmee samenhangend van de vraag of de asielzoeker in de persoonlijke opvatting van de IND-medewerker bescherming verdient.

Als uitvoerders van beleid vinden de meeste hoor- en beslismedewerkers het moeilijk om met nieuwe onzekerheden om te gaan. Zij willen geen verantwoordelijkheid nemen voor het vaststellen van een nieuwe uitvoeringspraktijk, omdat er in de asielprocedures grote belangen op het spel staan en zij vooral zijn gericht op een consistente uitvoeringspraktijk. Op het moment dat het beleid verandert, gaat dit vaak gepaard met nieuwe onzekerheden. Ze moeten dan een manier vinden om nieuwe onzekerheden in hun routines te absorberen. Dit kan gepaard gaan met frustratie en ongemak, omdat zij er op dat moment nog niet op kunnen vertrouwen dat de manier waarop zij het beleid toepassen, de toets van de rechter zal doorstaan.