7.3 De discretionaire ruimte die IND-medewerkers in asielprocedures ervaren

De essentie van discretionaire ruimte is dat daarbinnen de vrijheid bestaat om keuzes te maken. In het theoretisch kader van dit onderzoek gebruik ik de analogie van Dworkin die discretionaire ruimte voorstelt als het gat van een donut. Het gat waarbinnen keuzevrijheid bestaat, wordt volgens hem omringd door een ring van regels. Keuzes die worden gemaakt zijn legitiem, zolang zij binnen de condities blijven die door de regels zijn gegeven. Als IND-medewerkers gebruik maken van de discretionaire ruimte die zij ervaren, kan het voorkomen dat zij (bewust of onbewust) buiten de aan hen toegekende discretionaire ruimte treden. Ik maak daarom onderscheid tussen toegekende (granted) discretionaire ruimte en discretionaire ruimte die door IND-medewerkers wordt toegeëigend (taken). De toegekende ruimte kan beperkter zijn dan de ruimte die aan hen is toegekend of juist verdergaan. In dat laatste geval spreek ik van gecreëerde (created) discretionaire ruimte.

De ‘juridische’ beslisruimte waarover de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid beschikt, komt niet overeen met de feitelijke ruimte waarover IND-medewerkers in de praktijk beschikken. Vanuit het perspectief van IND-medewerkers wordt de ring van de donut niet slechts gevormd door regelgeving, maar evenzeer door de procedurele, organisatorische en sociale context waarbinnen IND-medewerkers functioneren. Het zijn in de praktijk niet primair de regels die bepalen hoeveel discretionaire ruimte zij ervaren, maar eerder de verwachtingen die onder IND-medewerkers bestaan over de wijze waarop met die regels moet worden omgegaan en in hoeverre de organisatie in staat is het gedrag van IND-medewerkers te sturen en controleren.

In het theoretisch kader onderscheid ik drie motieven voor de invulling van discretionaire ruimte, te weten: coping, tailoring en ethical. Coping ziet op het vinden van manieren om te kunnen omgaan met de omstandigheden van het werk. Tailoring ziet op het toepassen van algemene regels op concrete gevallen en met ethical wordt bedoeld dat IND-medewerkers proberen om hun persoonlijke en professionele waarden zoveel mogelijk met elkaar in overeenstemming te brengen.

Alle drie hierboven genoemde motieven voor discretionair handelen zijn terug te zien bij IND-medewerkers. Zij werken met open normen en abstracte juridische begrippen, zonder in alle gevallen te beschikken over eenduidige instructies over hoe zij die in de praktijk moeten toepassen. Zij moeten zelf beslissen hoe ze de regels in een individueel geval toepassen. Tailoring komt dus voortdurend voor.

Kenmerkend voor de asielprocedure is dat IND-medewerkers iedere werkdag één specifieke taak moeten verrichten en dat zij pas kort van te voren bericht krijgen welke taak dat is. Hierdoor ontbreekt vaak de tijd om gehoren voor te bereiden. In plaats van het gehoor later te starten met het risico dat er tot laat doorgewerkt moet worden en de asielzoeker ook de hele dag in het aanmeldcentrum moet verblijven, kiezen IND-medewerkers er vaker voor om het gehoor niet uitvoerig voor te bereiden. Dit is een voorbeeld van een coping-strategie. Een ander voorbeeld is dat zij een asielzoeker doorverwijzen naar de verlengde asielprocedure, als het hen niet lukt het gehoor binnen werktijd af te ronden.

Ten slotte zijn IND-medewerkers zich bewust van de mogelijke consequenties van hun beslissingen en de mate waarin het beleidsterrein waarop zij acteren is gepolitiseerd. IND-medewerkers worden geconfronteerd met tegenstrijdige doelstellingen. Ze moeten streng en rechtvaardig zijn. Ze moeten onbevooroordeeld zijn, maar het beleid ook restrictief uitvoeren. Het is mede daarom niet altijd eenvoudig voor IND-medewerkers om hun persoonlijke en professionele waarden in het werk met elkaar te verenigen. Een voorbeeld van een ethical motivatie is dat IND-medewerkers eerder geneigd zijn het voordeel van de twijfel toe te passen als zij zich de situatie van de asielzoeker persoonlijk aantrekken. In hoofdstuk 5 beschrijf ik het voorbeeld van een medewerker die een aanvraag inwilligde, ook al voldeed deze niet volledig aan de voorwaarden. Dit is een voorbeeld van hoe sommige IND-medewerkers zich ervan bewust zijn dat een te starre toepassing van de regels, tot individuele noodsituaties kan leiden. Eén medewerker vertelde me een aanvraag te hebben ingewilligd, ook al voldeed de asielzoeker eigenlijk niet aan de voorwaarden. Een voorbeeld van created discretion. In de volgende paragrafen ga ik nader in op de invloed van verschillende factoren op hoe IND-medewerkers met onzekerheid omgaan, binnen de ruimte die zij voor zichzelf zien en op de factoren die met name bepalen hoe groot die ruimte is.

Het toepassen van regels in een sociale werkelijkheid is ook in de Nederlandse asielprocedure geen proces van mechanische regeltoepassing waarin hoor- en beslismedewerkers functioneren als radertjes van een bureaucratische machinerie. IND-medewerkers moeten constant op autonome wijze, kleine en grotere afwegingen maken, die niet direct uit de regels kunnen worden afgeleid. IND-medewerkers zijn dus beter te begrijpen als street-level bureaucrats.1 De belangrijkste kenmerken die Lipsky toeschrijft aan dit soort bureaucraten heb ik in hoofdstuk 2 beschreven. Lipsky typeert street-level bureaucrats als uitvoerende ambtenaren die in direct contact staan met hun cliënten. Dit geldt zeker voor hoormedewerkers die in een gesprek met de asielzoeker de relevante informatie moeten verzamelen. Hoor- en beslismedewerkers zijn daarnaast te begrijpen als wat Bovens en Zouridis screen-level bureaucrats noemen.2 Welke handelingen IND-medewerkers verrichten, welke vragen ze stellen en welk gewicht zij aan informatie toekennen, bepalen zij deels aan de hand van informatie die zij tijdens hun werk op hun computer kunnen vinden. Hoormedewerkers hebben via hun schermen toegang tot standaardvragen die zij kunnen stellen en referentiemateriaal om de betrouwbaarheid van verklaringen te beoordelen. Daarnaast hadden verschillende medewerkers Google maps open staan tijdens het uitvoeren van het herkomstonderzoek, of het relevante ambtsbericht om vragen te bedenken en antwoorden te controleren over de asielmotieven. Beslismedewerkers beschikken via hun computer daarnaast over standaardoverwegingen die zij in veel voorkomende gevallen kunnen gebruiken om hun beslissingen te motiveren. Een aanzienlijk deel van hoe hoor- en beslismedewerkers met onzekerheid omgaan, is voorgeschreven in deze bouwstenen. Vanuit het perspectief van de IND-medewerker is hun ruimte voor discretionair handelen dus voor een belangrijk deel digitaal versmald tot de keuzes die hun computer hen biedt.

IND-medewerkers beschikken, naast computers, ook over persoonlijke en professionele houdingen, opvattingen, ervaringen en gewoonten die van invloed zijn op hun werk en onderling kunnen verschillen. Zo zegt een deel van de hoormedewerkers zich vooral te richten op het faciliteren van de asielzoeker opdat die zijn relaas zo volledig mogelijk kan presenteren. Een ander deel richt zich vooral op het verzamelen van die informatie die voor de beslisme- dewerker van belang is. Daarnaast overleggen de meeste van hen veel met collega’s, vooral als ze zelf onzeker zijn over hoe te handelen of wat te vinden. Op basis hiervan ontwikkelen IND-medewerkers routines. Een veelgebruikte routine is het doorverwijzen van moeilijke zaken naar collega’s (hierover meer in paragraaf 7.5). Een ander veel voorkomende praktijk van routineus handelen is het indelen van asielzoekers in informele categorieën op basis van stereotypen of andere onbewuste aannames. Veel van de hoor- en beslismedewerkers zeggen hun werkwijze te baseren op vermoedens. Als zij vermoeden dat de asielzoeker de waarheid vertelt, zeggen ze hem minder confronterend te benaderen dan als zij vermoeden dat hij liegt. Als een asielzoeker bijvoorbeeld zijn seksuele gerichtheid noemt als reden voor zijn vertrek uit zijn land van herkomst, zullen IND-medewerkers over het algemeen minder geneigd zijn dit in twijfel te trekken als hij voldoet aan het stereotype dat de medewerker heeft van een homoseksuele man.3

Deze routines zijn coping-strategieën die IND-medewerkers in staat stellen om hun taken te volbrengen binnen de beperkte tijd en middelen die hun ter beschikking staan. Door routinematig te werken, ervaren IND-medewerkers minder onzekerheid. Onzekerheden worden door deze routines in zekere zin ‘geabsorbeerd’ in een praktijk. Uit het onderzoek blijkt dat IND-medewerkers vooral onzekerheid ervaren als de routine die zij hebben ontwikkeld, moet worden aangepast door een beleidswijziging, of als zij worden geconfronteerd met een situatie die niet binnen hun routines past. In de volgende paragrafen ga ik nader in op hoe de wet- en regelgeving, de sociale omgeving, de structuur van de asielprocedure en de wijze waarop IND-medewerkers worden opgeleid en gecontroleerd van invloed zijn op de manier waarop zij met onzekerheid omgaan. Ten slotte ga ik nader in op de wijze waarop niet onderbouwde aannames en stereotypen hierbij een rol spelen en hoe IND-medewerkers besluiten het voordeel, of nadeel, van de twijfel toe te passen.