7.4.2.2 Toetsing stap I

Ad 1) Basisvoorwaarde: de burger beroept zich te goeder trouw op de voorlichting

Het eerste punt van het afwegingskader ziet op een ‘vaste waarde’ in het kader van het vertrouwensbeginsel (paragraaf 4.2.3.5). Wanneer de burger zich beroept op het vertrouwensbeginsel geldt de fundamentele aanname dat hij dat te goeder trouw doet. De goede trouw van de belastingplichtige is bij het vertrouwensbeginsel niet zozeer een criterium dat zelfstandig wordt getoetst, als wel een uitgangspunt dat desalniettemin wordt verlaten indien van goede trouw geen sprake blijkt. Bijvoorbeeld als de burger de medewerker van de BelastingTelefoon bewust op het verkeerde been zet met zijn vraagstelling. Het belang van de basisaanname van goede trouw is vanzelfsprekend, want als de burger zich niet oprecht beroept op gewekte verwachtingen, kan van bescherming van bij hem gewekt ‘vertrouwen’ geen sprake zijn. Een oneigenlijke verwachting is geen redelijke verwachting. Het uitgangspunt van goede trouw ligt eveneens in het communicatieve coöperatieprincipe besloten (paragraaf 5.5.3).

Er is bijvoorbeeld niet voldaan aan de aanname van goede trouw wanneer de burger zich beroept op een op verzoek verstrekte inlichting die is gebaseerd op gebrekkige informatie die is verstrekt door de belastingplichtige zelf (of juist het achterwege blijven van relevante informatie), terwijl de belastingplichtige redelijkerwijs had moeten weten dat de medewerker van de Belastingdienst daardoor niet in staat was de kwestie zich adequaat over de kwestie uit te laten.1 Die laatste zin is van belang, want daaruit volgt dat de burger een verwijt moet kunnen worden gemaakt. Daarbij speelt de asymmetrie in deskundigheid tussen de Belastingdienst en de burger een rol (paragraaf 4.3.6.2). Onwetendheid die de burger niet valt aan te rekenen, betekent dus niet dat hij niet te goeder trouw is. Anderzijds mag de burger niet ‘tegen beter weten in’ een beroep doen op gewekte verwachtingen; dan is van goede trouw geen sprake (paragraaf 4.2.3.5).

Voor de Belastingdienst geldt evenzeer de aanname van goede trouw. Dat uitgangspunt wordt ook hier verlaten wanneer er niet aan wordt voldaan, bijvoorbeeld in het geval de Belastingdienst de intentie zou hebben om de burger met de verstrekte informatie op het verkeerde been te zetten (althans hem dat verwijt kan worden gemaakt2). Het uitgangspunt ligt overigens besloten in onder andere de kwaliteitseis aan voorlichting van onpartijdigheid (paragraaf 2.5).

Ad 2) Omstandigheden

Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel zijn de omstandigheden van het geval relevant. Een burger die door een inspecteur onjuist is voorgelicht, bevindt zich in een andere situatie dan een burger die door een bericht van de Belastingdienst op social media op het verkeerde been is gezet. Een burger die op basis van informatie van de Belastingdienst op de Website een afkoop van zijn lijfrentepremie doet, verkeert in een andere situatie dan een burger die door een fout in het aanslagbiljet te laat een bezwaarschrift indient. Een onjuistheid door een (spontane) verspreking van een medewerker aan de BelastingTelefoon is een andere situatie dan een onjuiste (maar niet-spontane) instructie in het aangifteprogramma. Die voorbeelden betekenen niet op voorhand dat de ene situatie meer bescherming verdient dan de andere, maar wel dat de specifieke omstandigheden – ook in samenhang – relevant zijn voor de beoordeling van de gewekte verwachtingen. Deze voorbeelden laten dus zien dat het door een uiting gewekt vertrouwen telkens moet worden beoordeeld in het licht van de bijzonderheden van het geval.

Met het gegeven dat ‘de’ omstandigheden van het geval in de beoordeling van toepassing van het vertrouwensbeginsel moet worden betrokken, is zowel veel als weinig gezegd. Toetsing aan het vertrouwensbeginsel vergt een selectie van relevante omstandigheden uit ‘alle’ omstandigheden (welke omstandigheden wegen mee?) en een weging daarvan (hoe wegen zij mee?).3 Het is denkbaar om daarvoor een inventarisatie te maken van mogelijk relevante omstandigheden, zoals in de vorm van een ‘omstandighedencatalogus’ of ‘gezichtspuntencatalogus’, al dan niet aangevuld met ‘vuistregels’ voor de onderlinge weging ervan in concrete gevallen.4 Een dergelijke benadering komt de invulling en dus de bruikbaarheid van het afwegingskader ten goede.

Ik zal hier niet een uitputtende omstandighedencatalogus presenteren, maar een opsomming van de belangrijkste omstandigheden bij toetsing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting:

Dergelijke omstandigheden zien onder andere op de Belastingdienst als zender, de burger als gebruiker, de impact van de informatie, de aard van de communicatie en de gevolgen ervan.

Hoe moeten de omstandigheden worden gewogen? Aanknopingspunt biedt de vuistregel van Nicolaï ten aanzien van vertrouwenwekkende uitingen in het algemeen, die is samen te vatten als: hoe concreter, individueler, ondubbelzinniger en formeler, hoe sterker de burger erop mag vertrouwen.8 Deze is op het eerste gezicht bij voorlichting niet direct bruikbaar, aangezien voorlichting nu vaak juist op die onderdelen – vanuit juridisch perspectief – relatief laag scoort (want: algemene informatie, die niet is toegespitst op de specifieke feiten van een concrete belastingplichtige). Anderzijds is dat geen probleem, want dat is nu eenmaal de aard van voorlichting. Tegelijkertijd moet bij het vertrouwensbeginsel – voor de beoordeling van de gewekte verwachtingen van de burger – het perspectief van de burger als vertrekpunt worden genomen. Toegepast op voorlichting wordt de vuistregel: hoe concreter, individueler, ondubbelzinniger en formeler de uiting is, hoe sterker de burger erop mag vertrouwen, waarbij het gaat om de (geobjectiveerde) verwachtingen van de burger.

Ad 3) De tekst als uitgangspunt: wat staat er?

Hiervóór kwam aan bod dat de uiting zelf een belangrijke rol heeft bij de beoordeling van de redelijkheid van de verwachtingen: het is immers de ‘bron’ waaruit bepaalde verwachtingen zijn ontstaan. Hoe kunnen communicatieve inzichten hieraan bijdragen?

De Belastingdienst en de burger zijn als taalgebruikers communicatief gebonden aan het instrument waarvan zij zich bedienen: talige communicatie. Dat betekent dat zij zich moeten houden aan de conventionele betekenis van woorden (mogelijke gebruikswijzen) en dat zij de regels van taal en communicatie moeten toepassen bij het formuleren en interpreteren van uitingen, zoals de taalverkeersregels (paragraaf 5.5 e.v.). Dat betekent ook dat de Belastingdienst zich niet, net zo min als de burger, mag onttrekken aan ‘wat er staat’.

Gebondenheid aan de regels van talige communicatie betekent voor de burger bijvoorbeeld dat hij niet naar zich toe mag redeneren; hij mag niet een betekenis aan de uiting toekennen die hem goed uitkomt maar vergezocht is (‘wensdenken’). De Belastingdienst op zijn beurt mag zich niet onttrekken aan de communicatieve betekenis van zijn uiting, hij mag niet een betekenis aan de uiting toekennen die vergezocht is of een voor de hand liggende interpretatie ontkennen (paragraaf 5.6.4, 5.7). Overigens is dit niet hetzelfde als te kwader trouw zijn (stap 1.1).

Het vertrekpunt voor de beoordeling van de redelijkheid van de gewekte verwachtingen moet zijn: de tekst (objectieve maatstaf). Is de interpretatie die de burger maakt van de uiting op basis van de tekst verdedigbaar? Daarvoor moet eerst worden nagegaan of de tekst grond biedt voor de interpretatie van de burger. Als dat niet zo is (bijv. de burger leest verkeerd, ziet iets over het hoofd, leest selectief, zie paragraaf 5.6.4), dan is zijn interpretatie niet redelijk.11 Als dat wel zo is, moet worden geconstateerd dat in dit geval de communicatieve betekenis van de tekst afwijkt van de ‘bedoeling’12 van de Belastingdienst. De volgende stap is dan dat moet worden gekeken of er voor de burger aanwijzingen zijn in de context op grond waarvan hij had moeten twijfelen aan zijn interpretatie.13

Ad 4) De context: reden voor bijstelling van de interpretatie?

Communicatieve betekenis komt niet alleen tot stand op basis van wat er staat (talige informatie), maar ook door de context waarbinnen de uiting wordt gedaan (niet-talige informatie). Hier doet zich een parallel voor met de omstandigheden van het geval (zie stap 1.2), zij het dat de onderhavige stap daarvan een specifiekere uitwerking is, toegespitst op de verhouding tussen de tekst en de omstandigheden.

Bij de communicatieve context gaat het om bijvoorbeeld de communicatieve situatie, beschikbare achtergrondkennis, de activiteit, de (institutionele) rolverdeling en kennis over de wereld en eerdere gebeurtenissen (paragraaf 5.5). Wederzijds gedeelde context maakt het mogelijk – en soms ook nodig – om een specifieke communicatieve betekenis aan een uiting toe te kennen (‘common ground’; paragraaf 5.5.5.2). Taalgebruikers nemen dergelijke informatie mee in het formuleer- en interpretatieproces.14

Als de interpretatie van de burger mogelijk is op grond van de tekst van de uiting, maar de Belastingdienst bedoelde kennelijk iets anders, dan rijst de vraag of de burger dat had moeten of kunnen begrijpen door aanwijzingen uit de context. Zijn er redenen voor de burger om aan te nemen dat zijn interpretatie redelijkerwijs niet bedoeld was door de Belastingdienst (bijvoorbeeld op grond van algemene kennis, een specifiek voorbehoud, een aanduiding)? Hier gaat het dus om aanwijzingen voor de kenbare bedoeling van de Belastingdienst. Had de burger reden moeten of kunnen hebben om te twijfelen aan de waarschijnlijkheid van zijn interpretatie (een ‘contra-indicatie’)?

Als er op grond van de context wel reden is om aan te nemen dat de lezing van de burger niet de juiste (althans niet de bedoelde) kan zijn, maar de burger negeert de aanwijzingen, zal hij onvoldoende doen om niet op het verkeerde been te worden gezet (bijv. naar zich toe redeneren, over zaken heen lezen).15 Als de burger op grond van de context geen reden had om aan de waarschijnlijkheid van zijn lezing te twijfelen, dan komt de interpretatie van de burger weliswaar niet overeen met de bedoeling van de Belastingdienst, maar is zijn interpretatie op grond van de tekst en de context wel als redelijk te beschouwen. Op grond van de regels van taal en communicatie is dan sprake van een verdedigbare en dus redelijke interpretatie.

Gegeven de wijze waarop talige communicatie werkt, zal in de afwegingen moeten worden betrokken hoeveel extra moeite het de Belastingdienst kost om de burger op het juiste been te zetten (kosten-baten afweging), zoals door een niet-bedoelde interpretatie uit te sluiten.16 Zo kan het voor de Belastingdienst nodig zijn om (extra) tekstuele aanwijzingen op te nemen om ervoor te zorgen dat de burger een begrip niet opvat in zijn – voor de hand liggende, maar niet bedoelde – betekenis in het gewone spraakgebruik (in taalkundige termen: om die betekenis te ‘cancellen’). Zo’n aanwijzing zorgt ervoor dat de burger bij het interpretatieproces op het spoor wordt gezet van de door de Belastingdienst bedoelde specifieke juridische betekenis uit de belastingwet (paragraaf 2.2.2.2). Wat met weinig moeite gezegd kan worden om de burger op het goede been te zetten, moet worden gezegd of ‘geflagd’. Als het er dan niet staat, mag de burger ervan uitgaan dat het dan kennelijk niet relevant is (kwantiteitsmaxime). De rechter kan hierover oordelen.

Context: het karakter van voorlichting

Tot de context hoort mede de institutionele context waarin voorlichting wordt gegeven. Onderdeel daarvan is het karakter van voorlichting: deze communicatievorm bevat in principe algemene informatie en is dus niet gepersonaliseerd voor de burger die de informatie raadpleegt (paragraaf 2.2, 2.5, 5.3). De burger zal met dat karakter dus ook rekening (moeten) houden en een gezond wantrouwen moeten koesteren. Concreet geldt daarbij het volgende.

Eigen aan voorlichting, zoals in een brochure, is een zekere mate van generalisatie, van vereenvoudiging, van het niet tot in detail behandelen van alle mogelijke varianten. De burger dient daarmee rekening te houden, waardoor hij niet ‘blindelings’ mag uitgaan van de volledigheid van de informatie voor zijn concrete situatie.17 Dat ligt anders in bijvoorbeeld een situatie waarin onvolledige informatie zo’n mate van detail heeft dat deze als het ware voorziet in een concrete situatie, of wanneer over de toepasbaarheid in een specifieke situatie geen twijfel hoeft te bestaan,18 of wanneer de informatie de suggestie van volledigheid wekt (bijvoorbeeld door de mate van precisie, de stellige bewoordingen, een concrete opsomming19). Met andere woorden, als informatie de indruk wekt volledig te zijn, bestaat er geen reden om de volledigheid van die voorlichting te betwijfelen. Dat is vanuit het burgerperspectief volstrekt logisch. Het communicatiemaxime van kwantiteit veronderstelt immers dat uitingen zo informatief zijn als nodig is, gegeven het doel van de communicatie, oftewel: het mag geen overbodige informatie bevatten, maar relevante informatie mag niet ontbreken (paragraaf 5.5.2.1). Wat nodig is om vermeld te worden, moet worden vermeld.20 De burger mag er dan ook van uitgaan dat de Belastingdienst hem zo veel informatie geeft als nodig om hem niet op het verkeerde been te zetten, én dat waar de grenzen in beeld komen voor hetgeen de zender kan meedelen, die beperking in de uiting tot uitdrukking wordt gebracht, zoals met de taalkundige strategie om uitingen te hedgen (paragraaf 5.7.3) – wat overigens genuanceerder is dan een algemene disclaimer opnemen.

Voor wat betreft de juistheid van informatie geldt het volgende. Voorlichting dient juist te zijn (paragraaf 2.5). Het algemene karakter van voorlichting brengt weliswaar mee dat de volledigheid van informatie ten opzichte van de wet zijn grenzen kent, maar die beperking gaat niet op ten aanzien van de juistheid van informatie. Met eventuele onjuistheid hoeft de burger in principe geen rekening te houden.21 Dat zou ook wel vreemd zijn, gezien de afzender en de juridische en communicatieve functie van voorlichting (paragraaf 2.3, 5.3). Als kanttekening daarbij geldt dat de burger wel oog moet hebben voor eventuele omstandigheden die reden vormen om te twijfelen aan de veronderstelde juistheid (bijvoorbeeld bij duidelijke fouten, inconsistenties, evidente vergissing en de categorie ‘te mooi om waar te zijn’). Buiten dergelijke gevallen, zie ik geen reden dat de burger zou moeten twijfelen aan de juistheid van de voorlichting waarop hij zich baseert. De communicatieve benadering biedt daarbij een aanvullende wetenschappelijke onderbouwing: coöperatieve taalgebruikers doen hun best om de ander op het goede been te zetten en daar mogen communicatiepartners dus op rekenen. Het maxime van kwaliteit veronderstelt dat uitingen worden gedaan die kloppen, oftewel, geen dingen die onjuist of ongegrond zijn (zie paragraaf 5.5.2.1). Zo bezien, mag de burger ervan uitgaan dat de Belastingdienst in zijn voorlichting informatie geeft van een zodanige kwaliteit dat hij niet op het verkeerde been wordt gezet. Daarbij speelt de institutionele context en de hoedanigheid van de zender communicatief bezien een belangrijke rol.

Kortom, de burger moet bij voorlichting dus enerzijds een gezond wantrouwen koesteren ten aanzien van de volledigheid en toepasbaarheid van de algemene informatie voor zijn concrete situatie, anderzijds hoeft hij aan informatie die de suggestie van volledigheid of toepasbaarheid wekt op dat punt niet te twijfelen. Op onjuistheid hoeft de burger niet bedacht te zijn (het is informatie van de Belastingdienst), maar dat neemt niet weg dat de burger aanwijzingen voor onjuistheid niet zomaar kan negeren. Een en ander zal telkens worden ingekleurd door de omstandigheden van het geval en is op die wijze verankerd in het begrip ‘redelijk’.22