6.12 De praktijk van re-integratie

Het positieve re-integratierecht is herhaald geëvalueerd. Belangrijk daarbij is dat door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2011 een beleidsdoorlichting is opgesteld.3 In deze beleidsdoorlichting wordt ingegaan op de aanleiding voor het beleid ten aanzien van arbeidsongeschiktheid, de verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners, de ingezette instrumenten en de effecten van het beleid. De beleidsdoorlichting beperkt zich niet tot de WIA maar gaat in op het bredere kader aan hervormingen met betrekking tot ziekte en arbeidsongeschiktheid sinds eind jaren negentig en geeft een beeld van de resultaten van het beleid. De inspanningen van de werkgever en bedrijfsarts in het eerste ziektejaar zijn -ten opzichte van de periode vóór Poortwachter- sinds 2002 aanwijsbaar toegenomen. Over de inspanningen van de werknemer zijn geen algemene uitspraken gevonden in de literatuur. Er is een relatie aangetoond tussen de re-integratie-inspanningen en de mate waarin de werknemer het werk heeft hervat. Werknemers hervatten het werk sneller sinds Poortwachter, ook al is hun gezondheid niet verbeterd.4 Vastgesteld wordt verder dat de daling van de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregeling kan worden toegeschreven aan de introductie van premiedifferentiatie (Pemba), de Wet verbetering poortwachter, de Wulbz II, de aanscherping van het Schattingsbesluit en aan de WIA. Welk aandeel de afzonderlijke beleidsmaatregelen hebben geleverd aan het totale effect kan alleen maar bij benadering worden vastgesteld.5 In de beleidsdoorlichting wordt geconcludeerd dat het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel het langdurig ziekteverzuim vergaand heeft teruggedrongen en daardoor de instroom in de daaropvolgende arbeidsongeschiktheidsregeling substantieel heeft doen dalen. Deze conclusie wordt gedeeld door externe partijen zoals CBS en OECD. De conclusies uit de beleidsdoorlichting zijn getoetst door een onafhankelijk deskundige.6 Hij stelt het ‘eclatante succes’ van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel voorop, waarbij de WIA gezien kan worden als het sluitstuk van een reeks succesvolle maatregelen die in de periode 1998-2005 zijn genomen. Het belangrijkste resultaat van de stelselwijziging is het uitblijven van een waterbedeffect. De ‘fenomenale’ terugdringing van de instroom in de sociale arbeidsongeschiktheidsverzekering is immers niet gepaard gegaan met een structurele stijging van de werkloosheid.7 Uit aanvullend onderzoek uit 2014 over de invloed van de conjunctuur op re-integratie en de WIA-instroom is gebleken dat er door de crisis minder werkhervattingskansen bestaan, de re-integratie-inspanningen tijdens de wachttijd niettemin gelijk zijn gebleven en de recent toegenomen WIA-instroom vooral uit vangnetters bestaat.8

In het kader van een Re-integratie Verbeter Onderzoek werd in 2011 gerapporteerd over de vraag of het re-integratierecht ‘goede wetgeving’ vormt in de zin dat het een kenbaar, logisch, niet onnodig complex systeem is, dat geen onrechtmatige elementen bevat en evenwichtig is in toedeling van rechten en plichten.9 De conclusie was dat er een redelijk samenhangend rechtsterrein is ontstaan, hoewel de elementen rechtmatigheid en evenwichtigheid een enigszins subjectieve invulling betreffen.10 Bij rechtmatigheid is wel betwijfeld of bijvoorbeeld het deskundigenoordeel tijdig genoeg wordt afgegeven en of er geen strijd bestaat met ILO-verdragen.11 Bij evenwichtigheid is wel stelling genomen tegen de 104 weken loondoorbetaling en tegen de loonsanctie die de werkgever teveel zouden belasten. Tegelijk is de loonsanctie een ‘buitenbeentje’ en een ‘stiefkindje’ genoemd, waarbij op wezenlijke punten niet is voorzien in bestuursrechtelijke waarborgen.12

Onderzoeksbureaus APE en Astri onderzochten in 2010 gezamenlijk de arbeidsongeschiktheidsinstroom, de relevante factoren daarvoor en de invloed van de Wulbz II en de WIA daarop. De beweringenwaren boud: ‘Nederland is niet ziek meer’ en ‘VanWAOdebacle naar WIA-mirakel’. Hoe kan dat WIA-mirakel volgens hen worden verklaard? Zowel onder het WAO- als onder het WIA-regime bleken de vijf factoren die bepalend zijn voor de kans op werkhervatting van langdurig zieke (ex-)werknemers dezelfde.

Het gaat om het aantal gezondheidsklachten dat een zieke heeft: hoe meer (uiteenlopende) klachten, hoe kleiner de kans op werkhervatting. Dit aspect onttrekt zich goeddeels aan de directe invloed van werknemers, werkgevers en bedrijfsartsen. Daarnaast blijkt ook de duur van het dienstverband van invloed: hoe langer een zieke werknemer bij dezelfde werkgever in dienst is geweest, des te groter de kans op werkhervatting. De overige drie factoren die de kans op werkhervatting beslissend kunnen beïnvloeden, zijn wél gevoelig voor een alert en doeltreffend verzuimbeleid. Allereerst betreft het daadwerkelijke hervattingpogingen in het eerste ziektejaar. In het eerste jaar richt de werkgever zich op de zieke werknemer met de beste kansen: degenen met het gunstigste ziekteverloop en de beste instelling om te werken aan re-integratie. In het tweede jaar nemen de inspanningen af. In het eerste ziektejaar wordt dus door werkgevers meer moeite gedaan voor de re-integratie van zieken. De financiële prikkel door de verlenging van de wachttijd in het WIA-regime wordt mogelijk al in het eerste ziektejaar gevoeld en werpt zijn licht vooruit naar het tweede jaar.13 Ten tweede gaat het om het aanbieden van aangepast werk door de werkgever. Een belangrijke methode om zieke werknemers weer in de race te krijgen, is hen langzaamaan hun werk te laten hervatten. Graduele werkhervatting blijkt in het nieuwe stelsel een effectief en daardoor veel gebruikt middel om werknemers na een langdurige ziekteperiode uiteindelijk weer volledig aan het werk te krijgen. Met dat graduele hervatten kan veelal snel na de ziekmelding worden begonnen. Zelfs het perspectief van graduele hervatting werkt al activerend.14 Ten slotte zijn actieve inspanningen succesvol om, samen met de bedrijfsarts, na te gaan of werken misschien niet toch weer mogelijk is.15 Door het WIA-regime kregen de factoren die van beslissende invloed zijn op de kans voor werkhervatting meer belang tijdens het ziekteverzuim. Dat is verreweg de belangrijkste oorzaak geweest van de opzienbarende verbetering van de werkhervatting bij langdurig zieken.16

Op de successen rond arbeidsongeschiktheidswet- en regelgeving is wel wat af te dingen. Er is bijvoorbeeld gebleken dat circa 30% van de werknemers en vangnetters die hun werk niet hervatten, geen aanvraag voor de WIA doet. Dit verlaagt de instroom maar verhult enigszins het probleem.17 Daarnaast werd geconstateerd dat het feit dat het terugdringen van ziekteverzuim bij de reguliere werknemers voorspoediger verloopt dan bij de vangnetters niet alleen het gevolg is van de financiële prikkels of van de wettelijke verplichtingen.18 Dat sluit aan bij onderzoek dat duidelijk maakt dat voor werkgever en werknemer niet zozeer veronderstelde economische motieven relevant zijn, maar dat aspecten zoals gezondheid en attitude met betrekking tot het eigen functioneren en de eigen mogelijkheden veel belangrijker zijn.19 Ander internationaal onderzoek uit oktober 2012 van bureau APE laat bijvoorbeeld zien dat de lengte van de loondoorbetalingsverplichting geen significant effect lijkt te hebben op het ziekteverzuimpercentage of het WIA-instroompercentage.20 Het CPB concludeerde in 2014 dat de verplichtingen in Nederland in internationaal opzicht relatief hoog zijn, terwijl de prestaties op het terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid niet bovengemiddeld goed zijn. De oorzaken daarvan zijn nog onvoldoende bekend en daarnaast is er weinig bekend over de effectiviteit van specifiek beleid gericht op werkgevers.21

Op zijn best is wat mij betreft te stellen dat de cijfers een beeld laten zien van een oorspronkelijk lagere instroom in de WIA en een lager verzuimpercentage dan vóór de invoering van de laatste re-integratiewetgeving, maar in internationaal opzicht zijn deze cijfers niet opmerkelijk. Bovendien staat niet vast of die cijfers komen door de re-integratiewetgeving en -zo ja- wat dan waar verantwoordelijk voor is. De toename van de WIA-instroom sinds een aantal jaren komt op het conto van vangnetters.22 Het is waard te onderzoeken of juist de hogere kosten voor arbeidsongeschiktheid van reguliere werknemers hebben geleid tot meer flexibele arbeid en bepaaldetijdcontracten en langs die weg tot verschuiving in de arbeidsongeschiktheidscijfers naar vangnetters.

Van Oortmarssen heeft explorerend onderzoek naar re-integratiegedrag van de werknemer, de leidinggevende en de bedrijfsarts bij langerdurend ziekteverzuim. Zij onderzocht of de prikkels in de wetgeving op microniveau leiden tot het gedrag dat de wetgever heeft beoogd.23 Afgaand op de bedoelingen van de wet is dat vaak niet zo.24 Om te beginnen komt dat door het bijzondere karakter van de handelingssituatie. Het onverwachte en abrupte van de ziekmelding, het gebrek aan (medische) informatie, de onderlinge afhankelijkheid van de actoren en de onzekerheid die daarvan het gevolg is, staan op gespannen voet met de door de wetgever verwachte actieve en planmatige aanpak.25 Verder zijn actoren niet altijd goed genoeg geinformeerd over de voorschriften, vinden zij die voorschriften in hun situatie niet altijd relevant26 of zijn verschillende reacties op de voorschriften mogelijk.27

Uit haar studie kan zij niet concluderen of er na de wetswijzigingen sprake is van gedragsverandering (een toename van actief gedrag). Omdat geen voor- en nametingen zijn gedaan, is niet te zeggen of het actievere gedrag is ontstaan onder invloed van de ingezette financiële prikkels en de regulering door gedragsvoorschriften. Het is niet uit te sluiten dat er ook zonder de veranderingen in de institutionele context eenzelfde variatie in re-integratiegedrag te zien zou zijn.28 Naast het gewenste re-integratiegedrag is gedrag te zien dat tot het verleden zou moeten behoren: afwachten op wat anderen (medische professionals) doen, wachten tot terugkeer in eigen werk mogelijk is dan wel of zich passende oplossingen aandienen, weinig aandacht voor andere opties dan de terugkeer in eigen functie van de werknemer en beperkte gerichtheid op het duurzame karakter van de werkhervatting. In de praktijk klinken bestaande routines en gedragspatronen nog sterk in het handelen door.

Van Oortmarssen stelt dat de beleidsveranderingen zijn ingezet op basis van de juiste intenties en trekt een aantal conclusies:

Haar onderzoek relativeert de stelligheid waarmee het succes van alle wettelijke re-integratie-ingrepen wordt opgeëist. Een helder oorzakelijk verband is kennelijk niet te geven.

Één aspect van de praktijk wil ik nog apart belichten en dat is de effectiviteit van de tweedespoorverplichting. Eerder is al vastgesteld dat 25% van alle opgelegde loonsancties wordt veroorzaakt door het te laat inzetten van spoor 2. Uit onderzoek blijkt dat werkgevers tweede spoor pas inzetten na de eerstejaarsevaluatie.30 Daarnaast blijkt dat de effectiviteit van re-integratie vele malen groter is als de aandacht wordt gericht op terugkeer binnen de eigen organisatie in plaats van het moeten zoeken naar een plaats elders. Als re-integratie tweede spoor een reëel alternatief biedt en daadwerkelijk significant bijdraagt aan een geslaagde re-integratie kan dat een rechtvaardiging zijn voor dit vérgaande middel. De aanpak van het tweede spoor is op drie manieren tot ontwikkeling gekomen namelijk via de bureaucratie, via de markt en via een netwerk.31

Een voorbeeld van elk van die manieren is onderzocht op effectiviteit. De bureaucratische manier betrof een oplossing via onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers in landbouwsector waarbij in de cao de tweedespoorplichten waren uitgewerkt. Dit leverde nauwelijks succesvolle re-integratie tweede spoor op. Bij de marktbenadering werd het succes van commerciële re-integratiebedrijven bekeken, zowel intern bij TNT-Post als extern bij drie kleinere ondernemingen. Ook hier was er vrijwel geen succes. De motivering van de betrokken organisaties om desondanks het tweede spoor toch via deze weg te (blijven) doen was de toetsing door UWV, die in hun ervaring de inschakeling van een commercieel re-integratiebedrijf vaak voldoende vindt. Bij de netwerkmanier ging het ten slotte om een samenwerking op regionaal niveau van 1.600 ondernemingen in het Poortwachterscentrum Noord-Holland-Noord. Deze aanpak leverde het meeste succes op om arbeidsongeschikte werknemers daadwerkelijk te plaatsen bij een andere werkgever tegen de laagste kosten. De conclusie die werd getrokken is dat re-integratie bij een ander bedrijf slechts sporadisch lukt en dat het schaarse succes is behaald met Poortwachtercentra.32 Het geringe succes van tweedespoortrajecten heeft geleid tot de oproep de tweedespoorverplichting af te schaffen.33