9.2.2 Democratische waardenvorming

Naast de diverse auteurs hebben de Commissie historische en maatschappelijke vorming (commissie-De Rooy) (2001), de Onderwijsraad (2003), de WRR (2003) en de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (2007) concepten van goed burgerschap geformuleerd. De commissie-De Rooy heeft in Verleden, heden en toekomst in 2001 geen aandacht besteed aan een bepaald burgerschapstype als doel, maar volstond met een notie van burgerschap als hoedanigheid, waarbij zij verwees naar ‘de rechten van inwoners van een land die hen tot burger maken’.1 De commissie ziet de vakken geschiedenis en maatschappijleer als de basis, waarbij de ontwikkelingen met betrekking tot de rechten en plichten van burgers centraal staan.2 De Onderwijsraad maakt in 2003 onderscheid tussen het staatsburgerschap of politiek burgerschap, en het maatschappelijk burgerschap.3 Burgerschapsvorming dient primair thuis en op school plaats te vinden. Zo dienen de scholen op gezag van de wetgever aan burgerschapsvorming te doen en zich te bewegen binnen de grenzen van de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw) en de vereisten van de democratische rechtsstaat.4

In 2003 concludeert de WRR in Waarden, normen en de last van het gedrag de verantwoordelijkheid van het onderwijs voor het aanleren van waarden en het bevorderen van een democratisch schoolklimaat.5 De raad kiest niet voor een vak waarden en normen, maar ‘ze dienen wel in het beheer en in de beoordeling van de onderwijskwaliteit expliciet aan de orde te komen’.6 De WRR pleit voor een herwaardering van het vak maatschappijleer als burgerschapsvorming7 en meent dat de overdracht van rechtsstatelijke kernwaarden, de democratie en goed burgerschap vastgelegd moeten worden in de Wpo en Wec bij maatschappelijke verhoudingen en geschiedenis.8

De commissie-Van de Donk vraagt bij de opvoeding en het onderwijs aandacht te geven aan de democratische houdingen en de reproductie van de kennis van de democratische rechtsstaat.9 Het gaat dan niet alleen om de besluitvormingsprocedures en ‘de grote politiek’, maar zeker ook ‘om het onderwijs in de kleine deugden, sociale vaardigheden en ethiek van de persoonlijke verantwoordelijkheid’. Hoewel de opvattingen door de tijd heen verschillen10, mag wel gezegd zijn, dat burgerschapsvorming een onomstreden voorwaarde is voor participatie in de democratische rechtsstaat.11

Het is dan de vraag, welke legitimatie er bestaat voor de noodzaak om met (toekomstig) burgerschap persoonlijke ervaring op te doen.12 Een noodzaak die goed valt te verklaren door de weinig samenbindende richting, waarin de individualiserende neoliberale rechtsstaat zich ontwikkelt.13 Het behoud van de rechtsstaat14 en van een inclusieve samenleving vraagt om een morele inzet van de wetgever, het onderwijs en de samenleving.15

De Onderwijsraad brengt in 2003 Onderwijs en burgerschap uit. Dit rapport beschrijft de drie niveaus van de uitoefening van burgerschap16:

Voor het burgerschap op het microniveau richt de uitoefening ervan voor jonge leerlingen zich op de school20, wijk en buurt, om zich daarna voor de oudere leerlingen te richten op het maatschappelijk mesoniveau en het macro-politieke leven. De Onderwijsraad ziet de burgerschapsvorming als de basis van de voorschriften en de uitwerkingen in de kerndoelen en eindtermen. Door de demografische trends, globalisering, individualisering en secularisatie21 heeft burgerschapsvorming aan urgentie gewonnen, zowel op het microniveau als in de burgerschapspraktijken op het meso- en macroniveau.22 De Onderwijsraad ziet burgerschapsvorming als een middel om een minimum aan gedeelde basiswaarden en common goods in de samenleving te realiseren. Hij signaleert de vraag van politiek en samenleving aan het onderwijs om hieraan bij te dragen23, met de opmerking dat ‘een zwaar aangezette invulling van burgerschapsvorming op scholen’ al snel op gespannen voet komt te staan met de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw) en het rijksbeleid met de focus op de vergroting van de schoolautonomie.24 Daarom adviseert hij een doelbepaling vast te leggen en uit te werken op drie niveaus. De Onderwijsraad kiest niet voor een vak burgerschapscompetenties/-kennis, maar voor aanscherping van de kerndoelen.25 Bovendien geeft het vak maatschappijleer meer mogelijkheden om de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, zoals vastgelegd in 2005, voor het voetlicht te brengen.26

In 2007 benadrukt de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO)27 in Vormen van democratie de worteling van democratie in de huiselijke kring, op school en in de civil society, het belang van de interactieve burgerparticipatie en de noodzaak democratie blijvend te onderhouden.28 De RMO beschouwt een door burgers te praktiseren democratische gezindheid afdwingbaar noch oplegbaar (‘Böckenförde-dilemma’)29, maar dit kan wel door jongeren zelf verworven worden in een socialisatie van ‘al doende leren’.

De democratische rechtsstaat is kwetsbaar: hij staat en valt met de bereidheid en het vermogen van burgers in de besluitvorming te participeren en de resultaten te accepteren. In de rechtsstaat word machtsuitoefening begrensd, met name in de vorm van de vereisten van de democratische besluitvorming, legaliteit, machtsverdeling, grondrechten en rechterlijke controle. Die grenzen brengen met zich mee dat de democratische rechtsstaat alleen kan functioneren met kernwaarden die gelegen zijn in de hiervoor aangeduide kwaliteiten die hij niet kan opleggen en noch afdwingen.30 ‘Er moeten kaders komen om dit proces voor jongeren te outilleren, waarin de leerlingen in een vroeg stadium in aanraking komen met democratische principes en vaardigheden kunnen leren’.31

De noodzaak van burgerschapsvorming op school is nog eens onderstreept in de rapporten van de International Civic and Citizenship Education Studies (ICCS) in 2009 en 2016. Daaruit blijken Nederlandse leerlingen weinig te weten van de wijze waarop de democratie functioneert. Deze onderzoeken tonen lagere scores van onze tweedeklassers aan dan die in Vlaanderen en Scandinavië.32 Ook blijken ‘docenten zich niet bekwaam te vinden les te geven over de Grondwet en het politiek stelsel’. ‘Maar scholieren hebben’, als reactie hierop (in een hoofdredactioneel commentaar in de NRC), ‘recht op voldoende onderwijs in geschiedenis, talen en burgerschap, in plaats van te praten over symbolen als de vlag, het volkslied en de Nachtwacht’.33 Bestuurskundige Hendriks schetst als kenmerkend voor de democratie het idealiter van onderop interactief vormgeven van democratische processen, waarbij ‘de gemeenschappelijke wilsvorming en eendrachtige samenwerking hand in hand gaan en vragen om een gerichte scholing’.34