5.6.2.3 Betekenis Kozuba-arrest

Het Hof van Justitie geeft in het Kozuba-arrest naar mijn mening geen definitie van het begrip ‘verbouwing’ en oordeelt ook niet, zoals het Hof wel doet met betrekking tot het begrip ‘eerste ingebruikneming’, dat het begrip ‘verbouwing’ autonoom en uniform moet worden uitgelegd. Hieruit is naar mijn mening af te leiden dat het begrip ‘verbouwing’ geen uniebegrip is.1 Steun voor die opvatting is te vinden in de omstandigheid dat het Hof van Justitie volstaat met het geven van een ondergrens: een verbouwing in de zin van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn veronderstelt op zijn minst dat het betrokken gebouw veranderingen van betekenis moet hebben ondergaan die zijn bedoeld om het gebruik ervan te wijzigen of om de omstandigheden waaronder het wordt betrokken ingrijpend aan te passen.2 De vrijheid die art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn aan de lidstaten geeft om te bepalen wanneer sprake is van vernieuwbouw is door die ondergrens tot een minimum beperkt. Vanuit het oogpunt van het beginsel van interneutraliteit is dit toe te juichen, omdat hierdoor wordt voorkomen dat vernieuwbouwcriteria die de lidstaten hanteren al te zeer uiteenlopen. Dit laat onverlet dat Van Zadelhoff terecht vraagtekens plaatst bij deze inperking van de vrijheid van de lidstaten. Uit art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn (en overigens ook uit de richtlijnhistorie) blijkt immers dat het aan de lidstaten is om te bepalen wanneer sprake is van vernieuwbouw. Door die vrijheid op eigen houtje in te dammen overruled het Hof van Justitie de Raad, hetgeen gelet op de scheiding van de wetgevende en rechterlijke macht niet tot het takenpakket van het Hof van Justitie behoort.3 Zoals in paragraaf 5.4.4 reeds is aangegeven, is dit geen incident. Het Hof van Justitie bezondigt zich hieraan vaker.

Uitgaande van het begrip ‘verbouwing’ in de Nederlandse taalversie van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn legt het Hof van Justitie de ondergrens van vernieuwbouw hoog.4 Op grond van het Nederlandse spraakgebruik kan immers ook sprake zijn van een verbouwing zonder dat het betrokken gebouw veranderingen van betekenis heeft ondergaan die zijn bedoeld om het gebruik ervan te wijzigen of om de omstandigheden waaronder het wordt betrokken ingrijpend aan te passen. Echter, indien het Nederlandse begrip ‘verbouwing’ naast de door het Hof aangehaalde Engelse, Duitse en Roemeense taalversie worden gelegd, dan blijkt dat deze taalversies geen equivalenten hanteren van het (ruime) begrip verbouwing, maar van het (striktere) begrip ‘transformatie’. Ook in de Franse (‘transformations’), Italiaanse (‘trasformazione’) en Spaanse (‘transformaciones’) taalversie staan equivalenten van het begrip ‘transformatie’. Dat een transformatie van een gebouw veronderstelt dat het betrokken gebouw ten minste veranderingen van betekenis heeft ondergaan die zijn bedoeld om het gebruik ervan te wijzigen of om de omstandigheden waaronder het wordt betrokken ingrijpend aan te passen zal minder verbazing oproepen. Uitgaande van het Nederlandse spraakgebruik moet zelfs gezegd worden dat het Hof van Justitie de lat met deze uitleg van het begrip ‘transformatie’ laag legt. Volgens de Dikke Van Dale houdt dit begrip met betrekking tot vastgoed namelijk in dat bestaand vastgoed aan een nieuwe bestemming wordt aangepast.5 Een verandering van betekenis die niet is bedoeld om het gebruik van het gebouw te wijzigen, zou op grond van het Nederlandse spraakgebruik daarom geen transformatie zijn. Dat het Hof van Justitie bij de uitleg van het begrip verbouwing de woorden ‘op zijn minst’ gebruikt, kan niet alleen worden verklaard door de beoordelingsruimte die art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn aan lidstaten geeft. Ook het door het Hof aangehaalde Poolse begrip ‘przebudowa’, dat wederopbouw betekent, kan verklaren waarom het Hof deze woorden gebruikt. De betekenis van dit begrip laat in ieder geval zien dat het Hof terecht constateert dat het begrip ‘verbouwing’ niet eenduidig is.

Dat het Hof van Justitie in het Kozuba-arrest het begrip ‘verbouwing’ (lees: transformatie) in art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn van een ondergrens heeft voorzien, betekent dat lidstaten met hun nationale vernieuwbouwcriterium de lat niet te laag mogen leggen.6 Het is derhalve op grond van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn niet toegestaan om een gebouw dat geen veranderingen van betekenis heeft ondergaan die zijn bedoeld om het gebruik ervan te wijzigen of om de omstandigheden waaronder het wordt betrokken ingrijpend aan te passen, aan te merken als een nieuw gebouw. Omdat sprake is van een ondergrens van het begrip verbouwing (lees: transformatie) staat het de lidstaten op grond van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn vrij om de lat (nog) hoger te leggen.7 Dat is dan ook de enige vrijheid die het Hof van Justitie op grond van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn gunt. Indien een belastingplichtige van mening is dat een lidstaat de beoordelingsruimte van art. 12 lid 2, tweede alinea Btw-richtlijn heeft overschreden, dan kan hij zich hierop rechtstreeks beroepen (zie paragraaf 2.3.4.1.3). In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de richtlijnconformiteit van de nationale vernieuwbouwcriteria in het algemeen (paragraaf 5.6.3) en die van Nederland in het bijzonder (paragraaf 5.6.4)