8.3.1.4 Ten onrechte te hoge eisen gesteld aan verlenging milieuvergunning

606. De casus Hilvarenbeek1 vormt een vierde toetssteen voor mijn model. Een veehouder verkrijgt in 2006 van de gemeente een milieuvergunning die in 2007 onherroepelijk wordt. In december 2009 vraagt hij een zogenaamde revisievergunning aan. Daarmee wil hij het verval voorkomen van de voorlopig nog ongebruikte vergunning en zogenaamde ‘bestaande rechten’ behouden. Als hij de revisievergunning vóór 29 augustus 2010 verkrijgt hoeft hij geen modernere luchtwasser aan te brengen. De gemeente weigert op 25 augustus 2010 de vergunning omdat een milieueffectrapportage ontbreekt. Dat besluit strijdt met art. 7.8b Wm (thans 7.17 Wm). Dat artikel bepaalt dat de gemeente binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag moet besluiten of een milieueffectrapportage vereist is. Het besluit is bovendien onjuist, omdat een milieueffectrapportage voor deze revisievergunning niet nodig is. De gemeente herroept de weigering en verleent in 2011 alsnog een revisievergunning. De veehouder heeft ondertussen advies ingewonnen voor de milieueffectrapportage. Bovendien is hij door het verstrijken van de termijn van 29 augustus 2010 alsnog verplicht de modernere luchtwasser aan te brengen. Hij vordert van de gemeente schadevergoeding voor de ten onrechte gemaakte extra advieskosten (€ 5.095,24) en de kosten voor de modernere luchtwasser (€ 13.850,-).

607. De onrechtmatigheids- en relativiteitsdiscussie concentreert zich bij de ABRvS op art. 7.8b Wm. Zij overweegt als volgt:

608. Kortmann wijst er in zijn annotatie volgens mij terecht op dat dit relativiteitsoordeel in meerdere opzichten lastig is te volgen. Ten eerste verplicht art. 7.8b Wm enkel tot een tijdige beslissing over de milieueffectrapportage, niet tot het nemen van een juist besluit over de noodzakelijkheid daarvan. Ten tweede verlangt de relativiteitsleer dat de norm strekt tot bescherming van de gelaedeerde tegen de geleden schade en de intredingswijze daarvan, niet tot bescherming van alle ‘bedrijfs- of vermogensrechtelijke belangen’. Daarom blijft onduidelijk waarom art. 7.8b Wm beschermt tegen de advies- of luchtwasserkosten.2 Ik voeg daaraan toe dat de beslissing zich lastig verhoudt met de leer van de Hoge Raad dat de enkele schending van de algemene wettelijke beslistermijn nog niet tot aansprakelijkheid leidt voor de daardoor ontstane schade.3 De oplossing is dus onvoldoende consistent en voorspelbaar.

609. Hoe lost mijn model deze casus op? Allereerst leidt de schending van art. 7.8b Wm niet tot oplossing van de zaak, omdat die bepaling duidelijk niet strekt tot bescherming tegen de door de veehouder geleden schade. De norm stelt enkel een termijn waarbinnen besloten moet worden of een milieueffectrapportage vereist is. Een daarop gebaseerde vordering loopt dus vast op stap 1 van het driestapsmodel.

610. De gemeente schendt echter ook jegens de veehouder de zorgvuldigheidsnorm dat meteen rechtsconform op de aanvraag om een revisievergunning moet worden beslist. Die norm strekt in ieder geval wel tot bescherming tegen de extra advieskosten. In §8.3.1 kwam ter sprake dat de zorgvuldigheidsnorm wil voorkomen dat een aanvrager meer kosten moet maken dan rechtens voor het verkrijgen van een geldige vergunning noodzakelijk is. Die schade moet daarom op grond van stap 2 van het driestapsmodel ex art. 6:98 BW toegerekend worden aan de onjuiste besluitvorming.

611. Wil de norm ook beschermen tegen de kosten voor de modernere luchtwassers? Hiervoor is conform mijn model, net als in de in de hiervoor behandelde casus, weer van belang (i) waartoe de revisievergunning strekt en (ii) of het vergunningsstelsel een recht beperkt dat tegen de schade wil beschermen?

612. De strekking van de revisievergunning biedt volgens mij onvoldoende aanknopingspunten om te concluderen dat de zorgvuldigheidsnorm wil beschermen tegen de gemaakte kosten. Een revisievergunning is een vervanging en bundeling van eerder verleende milieuvergunningen. De revisievergunning mag bestaande rechten als uitgangspunt niet aantasten (voorheen art. 8.4 lid 3 Wm, thans in art. 2.6 lid 3 Wabo). Die rechten ontleent de vergunninghouder aan die eerdere vergunningen. De revisievergunning moet de eerdere rechten dus eerbiedigen. De revisievergunning geeft daarop volgens mij echter geen aanspraak. Daarom strekt de revisievergunning als zodanig niet tot het voorkomen van de extra luchtwasserkosten.

613. Beperkt het stelsel dan ten onrechte een recht dat strekt tot bescherming tegen die luchtwasserkosten? Volgens mij wel. Het vergunningstelsel beperkt met de verschillende inrichtingseisen het eigendomsrecht op de stallen. De veehouder beoogt met de aanvraag voor de revisievergunning een verdergaande inbreuk op dat recht – de vereiste installatie van modernere luchtwassers in de stallen – te voorkomen. Het nalaten op de aanvraag conform het recht te beslissen leidt dus tot een verdergaande eigendomsbeperking, omdat de veehouder daardoor wel met die luchtwassereisen geconfronteerd wordt. Tegen die verdergaande rechtsinbreuk wil de zorgvuldigheidsnorm wel beschermen. De daarmee samenhangende schade, de te maken kosten voor de nieuwe luchtwassers, moeten daarom binnen stap 2 toegerekend worden.