3.3.2.4 Artikel 105 lid 3 Grondwet: verantwoording over de begroting

In laatste instantie dient er verantwoording te worden afgelegd voor de gedane uitgaven. Het derde lid van artikel 105 Grondwet bepaalt dat de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk aan het parlement wordt gedaan overeenkomstig de bepalingen van de wet.1 Daarnaast bepaalt het derde lid dat de door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening aan het parlement wordt overgelegd. Uit artikel 105 lid 3 Grondwet volgt dus dat de controle van de ontvangsten en de uitgaven in handen is gesteld van zowel het parlement als de Algemene Rekenkamer. Met deze bepaling komt de controlerende taak van het parlement naar voren als ook de controle- en verantwoordingsfunctie van de begroting.

Artikel 105 lid 3 Grondwet legt een aparte verantwoordingsprocedure neer voor het afleggen van financiële verantwoording: de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid. De comptabele ministeriële verantwoordelijkheid wordt door Broeksteeg gedefinieerd als ‘de verantwoordelijkheid van ministers voor de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten en voor de juistheid en volledigheid van de opgemaakte rekening (jaarverslag)’.2 Deze comptabele – of: geldelijke – ministeriële verantwoordelijkheid onderscheidt zich volgens Broeksteeg van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid door haar object, namelijk de verantwoording over het financieel beheer en bestuur. Dit moet in overeenstemming zijn met de begroting en de regels die van toepassing zijn op het financiële beheer en bestuur. De nadruk ligt bij de comptabele verantwoordelijkheid dan ook op de rechtmatigheid van het object van de verantwoording. De functie van de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid is volgens Broeksteeg dan ook om inzicht te verschaffen in de financiën van het Rijk en specifiek op welke wijze gebruik is gemaakt van de publieke middelen.3

De verantwoordingsprocedures ziet er als volgt uit. Elke minister legt jaarlijks financiële verantwoording af door middel van een departementaal jaarverslag over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Dit jaarverslag wordt gecontroleerd door de Auditdienst Rijk4 en bestaat uit een verantwoordingsstaat en een toelichting en gaat gepaard met de departementale saldibalans en de ontwerpslotwetten.5 Hierin zijn de noodzakelijke wijzigingen van de begroting opgenomen die leiden tot een opheffing van het verschil tussen de begrotingsraming en het gerealiseerde bedrag.6 Deze stukken worden naar de Algemene Rekenkamer gestuurd met tussenkomst van de Minister van Financiën, die een eventuele opmerking kan plaatsen bij de stukken.7

De financiële verantwoording van het Rijk wordt door de Minister van Financiën opgesteld aan de hand van de departementale jaarverslagen: het Financieel jaarverslag van het Rijk. Dit verslag, dat in wezen de tegenhanger van de Miljoenennota is, bevat in ieder geval beschouwingen over de budgettaire betekenis van het gevoerde beleid, een beschouwing over de bedrijfsvoering van het Rijk en de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk.8 Het verslag gaat gepaard met de saldibalans van het Rijk.9 Ook deze stukken worden naar de Algemene Rekenkamer gestuurd.10

De Algemene Rekenkamer, die haar regeling vindt in het zevende hoofdstuk van de Comptabiliteitswet 2001, onderzoekt het door de ministers gevoerde financiële beleid en overlegt aan de hand van het Financieel jaarverslag de goedkeurende rekening aan het parlement.

De Algemene Rekenkamer beoordeelt ten eerste de rechtmatigheid van de departementale verantwoording aan de hand van de departementale jaarverslagen: of de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten tot stand zijn gekomen overeenkomstig de begrotingswetten en de Comptabiliteitswet. Daarnaast gaat de Algemene Rekenkamer in op de kwaliteit van de beleidsinformatie in het jaarverslag. Ook beoordeelt ze of zorg is gedragen voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer en legt de resultaten van dit onderzoek neer in een rapport: het verantwoordingsonderzoek.11 Voor deze rechtmatigheidscontrole maakt de Rekenkamer onder andere gebruik van controles uitgevoerd door de Auditdienst Rijk.12

Het kan voorkomen dat de Algemene Rekenkamer een onrechtmatigheid aantreft met betrekking tot het financiële beheer en de verantwoording daarover. Is dit het geval dan deelt ze dit mee aan de betreffende minister. De minister krijgt de gelegenheid om dit bezwaar weg te nemen.13 Handhaaft de Algemene Rekenkamer echter het bezwaar dan zal het moeten worden opgeheven. Immers in het derde lid van artikel 105 Grondwet is bepaald dat de Rekenkamer de goedgekeurde rekening dient te overleggen aan de Staten-Generaal. Dit bezwaar kan worden weggenomen door de vaststelling van de slotwet als het een overschrijding van de begroting inhoudt. Met een slotwet worden namelijk de verschillen tussen de begrotingsramingen en de gerealiseerde bedragen opgeheven. Heeft het bezwaar echter betrekking op een onrechtmatigheid die te maken heeft met uitgaven, verplichtingen of ontvangsten die in strijd met de begrotingswet of andere wettelijke regelingen zijn gedaan en heeft de minister het bezwaar volgens de Rekenkamer niet voldoende kunnen wegnemen, dan dient er een indemniteitswet te worden ingediend.14 Met het vaststellen van een indemniteitswet wordt een onbevoegde handeling achteraf bekrachtigd en onrechtmatige uitgaven worden alsnog van een wettelijke grondslag voorzien. Tevens heeft het vaststellen van een indemniteitswet tot doel om de minister te vrijwaren van (persoonlijke) financiële aanspraken. Broeksteeg en Warmelink tonen echter aan dat het onwaarschijnlijk is dat de persoonlijke financiële aansprakelijkheid van de minister bestaat.15 In het verleden is de mogelijkheid tot het regelen van deze persoonlijke aansprakelijkheid opengelaten met de bedoeling dat er ooit een regeling zou komen, maar deze regeling is nooit tot stand gekomen. Bovendien zijn er praktische bezwaren die pleiten tegen het bestaan van een persoonlijke financiële aansprakelijkheid: niet alleen zal het moeilijk zijn om een persoonlijke betrokkenheid van de minister aan te tonen ook zullen de claims waarschijnlijk niet te dragen zijn door een individuele minister.16 Volgens Mulder is het aanvaarden van een indemniteitswet vooral ook politiek van betekenis: het parlement vindt de zaak niet van dusdanig belang dat het met het verwerpen van de wet de minister tot aftreden wil dwingen.17 Door in te stemmen met een indemniteitswet kan het parlement een verschil van mening tussen de minister en de Algemene Rekenkamer wegnemen.18 In de praktijk, als het al voorkomt dat een dergelijke wet wordt ingediend, wordt deze eigenlijk altijd aangenomen.19 De manoeuvreerruimte voor het parlement is echter klein: het aannemen van een indemniteitswet is namelijk een voorwaarde voor het goedkeuren van de rekening.20

Naast de rechtmatigheid van de financiën controleert de Algemene Rekenkamer ook de doelmatigheid van het beheer en de organisatie, alsook aan de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid door het Rijk.21 Dit doelmatigheidsonderzoek kan de Algemene Rekenkamer op elk gewenst moment uitvoeren en maakt geen deel uit van het verantwoordingsonderzoek. Ook kan de Algemene Rekenkamer op verzoek van één van de Kamers van het parlement een onderzoek instellen.22

Op Verantwoordingsdag, de derde woensdag van mei, stuurt de Algemene Rekenkamer haar verantwoordingsonderzoeken en een verklaring van goedkeuring met betrekking tot de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, zoals opgenomen in het Financieel jaarverslag, aan de regering en het parlement.23 De verklaring van goedkeuring wordt gegeven onder voorbehoud van de vaststelling van slotwetten en in bijzondere gevallen onder voorbehoud van de vaststelling van een indemniteitswet.24 De Minister van Financiën overlegt vervolgens op Verantwoordingsdag het Financieel jaarverslag, de departementale en de niet-departementale jaarverslagen aan het parlement ter verlening van decharge.25 Hiernaast worden ook de verantwoordingsbrief – dit is de schriftelijke toelichting van het kabinet op het Financieel jaarverslag – en de slotwetsvoorstellen aangeboden aan het parlement.26

Op basis van deze verantwoordingsstukken wordt, sinds 2000, een algemeen verantwoordingsdebat gehouden in de Tweede Kamer, ook op de derde woensdag van mei. In de Eerste Kamer wordt geen plenair verantwoordingsdebat gehouden. Het verantwoordingsdebat dat de tegenhanger zou moeten worden van Prinsjesdag heeft echter niet die aandacht gekregen waarvan aanvankelijk werd verwacht dat het die zou krijgen. Om te proberen dit debat meer onder de aandacht van de Tweede Kamerleden te brengen wordt het verantwoordingsdebat sinds 2011 gehouden aan de hand van door de Kamer van te voren vastgestelde focusonderwerpen.27 Ook de Algemene Rekenkamer wordt gevraagd bij de controle van de jaarverslagen extra nadruk te leggen op de focusonderwerpen.28 Naast het algemene verantwoordingsdebat kunnen de Kamercommissies de jaarverslagen en de bijbehorende rapporten van de Algemene Rekenkamer behandelen in wetgevingsoverleggen. Het sluitstuk van de begrotingscyclus is de goedkeuring van de slotwetten en de dechargeverlening.29

De slotwetten zijn eigenlijk de derde suppletoire (verzamel)begroting, hoewel deze wel aanzienlijk verschilt van de suppletoire begrotingen die gepaard gaan met de Voor- en Najaarsnota. Omdat de slotwetten pas na afloop van het begrotingjaar worden ingediend voldoen ze namelijk niet aan het beginsel van prealabiliteit, voorafgaande goedkeuring. Bij de slotwetten wordt het parlement dus eigenlijk voor voldongen feiten geplaatst. Het niet aannemen van de slotwetten betekent dat formeel geen decharge kan worden verleend aan de minister, maar het kan niet voorkomen dat de aangegane verplichting of uitgave ongedaan wordt gemaakt. Ook het aanbrengen van wijzingen in de slotwet is niet mogelijk.

In de praktijk worden de slotwetten dan ook altijd aangenomen. Het parlement kan natuurlijk altijd door middel van de inzet van andere parlementaire instrumenten, zoals de motie, bezwaar maken tegen een of meer slotwetten. Omdat niet voldaan wordt aan het beginsel van voorafgaande instemming, is het uitgangspunt dat de slotwetten alleen boekhoudkundige of technische mutaties omvatten en geen beleidsmatige.30 Als er zich na de Najaarsnota nog beleidsmatige mutaties aandienen dan dienen deze per brief aan het parlement te worden gemeld voor het eind van het jaar, zodat het parlement deze eventueel nog kan beïnvloeden. De formele autorisatie vindt dan achteraf plaats bij de slotwet.31 De Algemene Rekenkamer kwalificeert niet tijdig – dus pas na afloop van het begrotingsjaar – gemelde beleidsmatige mutaties bij de slotwetten als onrechtmatig.32 In de praktijk komt het nog geregeld voor dat beleidsmatige mutaties niet tijdig worden gemeld bij het parlement. Dit is de afgelopen jaren echter verbeterd.33 In de Comptabiliteitswet 2016 is door middel van een amendement artikel 2.28 opgenomen dat stelt dat beide Kamers voor het kerstreces worden geïnformeerd over majeure slotwetmutaties. Voorheen was dit geregeld in de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Na het aannemen van de slotwetten volgt decharge. Decharge wordt verleend aan de afzonderlijke ministers en aan de Minister van Financiën over het Financieel jaarverslag. Decharge wordt verleend aan de hand van de jaarverslagen door daartoe strekkende uitspraken van beide Kamers. Voorwaarde voor het verlenen van decharge is dat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen en dat de Kamers hebben ingestemd met de slotwetten en een eventuele indemniteitswet.34 Hoewel het in de praktijk niet voorkomt dat decharge wordt geweigerd, kan het parlement met het indienen van moties voorwaarden stellen aan de decharge.35

De exacte betekenis en de rechtsgevolgen van decharge in de huidige procedure van de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid zijn onduidelijk. Ook de betekenis ervan in verhouding tot de indemniteitswetprocedure is onduidelijk.36 Volgens Broeksteeg lijkt decharge aanvankelijk de bedoeling te hebben gehad om de ministers van hun persoonlijke financiële aansprakelijkheid te ontheffen. Zoals hiervoor al ter sprake is gekomen is het volgens de auteur niet aannemelijk dat deze bestaat. Mede omdat de ontwikkeling van de politiek ministeriële verantwoordelijkheid en de sancties daarop de noodzaak om de persoonlijke financiële aansprakelijkheid te regelen in de wet naar de achtergrond verdwenen.37 Decharge met het doel om de ministers te ontslaan van hun comptabele verantwoordelijkheid, dus hun verantwoordelijkheid over het financieel beheer en bestuur, is volgens Broeksteeg echter ook onwaarschijnlijk: mocht er na het afsluiten van het begrotingsjaar alsnog een onrechtmatigheid aan het licht komen dan dient de minister daar alsnog comptabele verantwoording over af te leggen.38 Met het vaststellen van de slotwet en een eventuele indemniteitswet wordt bovendien de facto al decharge verleend aan de minister.39 Met het aannemen van de slotwetten worden de verschillen tussen de begrotingsramingen en de gerealiseerde bedragen opgeheven en met het aannemen van een indemniteitswet wordt een handeling van de minister waartoe hij niet gemachtigd was achteraf bekrachtigd en onrechtmatige uitgaven worden alsnog voorzien van een wettelijke grondslag. De juridische betekenis van de dechargeverlening is dus onduidelijk en de waarde ervan gering in de huidige procedure. Verschillende auteurs pleiten er dan ook voor om dechargeverlening door het parlement te laten vervallen.40

Aanvankelijk bleek de geringe betekenis van de dechargeverlening ook uit de praktijk. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer zag decharge met name als de formele afsluiting van het verantwoordingsproces. Van enige inhoudelijke betekenis was eigenlijk geen sprake.41 De Tweede Kamer is de afgelopen jaren echter meer waarde gaan hechten aan de expliciete dechargeverlening van de ministers.42 De commissie voor de Rijksuitgaven in de Tweede Kamer heeft meermaals de ambitie neergelegd om meer politieke betekenis te geven aan de dechargeverlening van de ministers. Het zou een bewuste keuze van de Tweede Kamer moeten worden om over te gaan tot dechargeverlening.43 De commissie voor de Rijksuitgaven geeft invulling aan deze ambitie door jaarlijks, sinds 2009, een advies aan de Kamerleden te overleggen over het al dan niet verlenen van decharge aan de hand van het oordeel van de commissies over het gevoerde financieel beheer van de minister in relatie tot dechargeverlening. 44Ook heeft de commissie de vaste Kamercommissies aangespoord om extra aandacht te besteden aan de decharge tijdens het wetgevingsoverleg over de slotwetten en de jaarverslagen. Volgens de commissie voor de Rijksuitgaven is de expliciete aandacht voor decharge een nuttig instrument voor de Kamer om verbeteringen in het financieel beheer en de verantwoordingen te bewerkstelligen.45 Naast de Tweede Kamer lijkt ook de minister te hechten aan het behoud van de wettelijke basis van de dechargeverlening.46

Over de vraag of de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk nog wel verschilt van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid zijn de meningen in de literatuur verdeeld. Volgens Warmelink is de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk opgegaan in de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en heeft de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid weinig meerwaarde.47 Broeksteeg daarentegen benadrukt dat beide verantwoordelijkheden van elkaar moeten worden onderscheiden, hoewel beide procedures elkaar voor een groot gedeelte aanvullen en er op bepaalde punten ook overlap bestaat.48 Het verschil is volgens Broeksteeg gelegen in de specifieke procedure – via jaarverslagen, de procedure van de indemniteitswet en decharge – en de toetsingscriteria – de rechtmatigheid van de uitgaven. Deze verschillen van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en hiermee wordt tegemoet gekomen aan de specifieke functie van de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid, namelijk het verschaffen van inzicht in de financiën van het Rijk. Met betrekking tot de sancties aan het slot van de procedure is er volgens Broeksteeg wel sprake van een duidelijke overlap: de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid wordt veelal gesanctioneerd met politieke sancties. Politieke sancties, met name het opzeggen van vertrouwen, komen echter niet tegemoet aan de functie van comptabele verantwoording: inzicht verschaffen in het financieel beheer en bestuur. Daarom acht Broeksteeg het van belang dat de indemniteitswetprocedure blijft bestaan nu deze sanctie specifiek gericht is op onrechtmatige uitgaven en ontvangsten.49

In de praktijk echter wordt de indemniteitswetsprocedure veelal gezien als zwaar middel en zijn politieke sancties en de normale regels van het parlementaire stelsel veelal de aangewezen weg.

De commissie voor de Rijksuitgaven in de Tweede Kamer speelt een belangrijke rol bij de rechtmatigheids- en doelmatigheidscontrole door de Tweede Kamer. De commissie voor de Rijksuitgaven behandelt voornamelijk alle rijksbrede verantwoordingsaangelegenheden en informeert de andere commissies over de begroting en verantwoording. De commissie voor de Rijksuitgaven behandelt ook de Comptabiliteitswet en neemt het voortouw bij de behandeling van de rapporten van de Algemene Rekenkamer. De commissie vormt dan ook het contact tussen de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) verleent ondersteuning aan de commissie bij het uitvoeren van haar taken.50 Sinds september 2015 zijn de taken van de commissie voor de Rijksuitgaven, neergelegd in artikel 21a Reglement van Orde Tweede Kamer, als experiment overgedragen aan de commissie voor Financiën. Doel van de integratie is om meer aandacht te geven aan de taken van de commissie voor de Rijksuitgaven, doordat overlap van activiteiten tussen beide commissies wordt voorkomen en dit zal leiden tot een hogere aanwezigheid.51 Na een evaluatie is besloten om vanaf november 2016 de taken over te dragen aan de commissie voor Financiën tot de verkiezingen in maart 2017. Beoogd is om deze wijziging definitief door te voeren via een wijziging van het Reglement van Orde na de verkiezingen.52