6.5.2 Noodzakelijkheid

Het tweede vereiste van het evenredigheidsbeginsel is de eis van noodzakelijkheid van de beperkende maatregel. De noodzakelijkheidstoets houdt in dat als er meerdere maatregelen zijn, die op vergelijkbare wijze een legitiem doel bevorderen, die maatregel moet worden gekozen die het minste inbreuk maakt op het beginsel dat de maatregel beperkt.1 De maatregel mag dus niet verdergaan dan noodzakelijk is.2 In de zaak Volker und Schecke voldoet de maatregel niet aan het vereiste van noodzakelijkheid.3 Volker en Schecke hebben financiële middelen ontvangen van het Europese Landbouwgarantiefonds. Het bestuursorgaan wilde via een openbare website bekend maken wie welk bedrag uit het fonds had ontvangen. Het Hof van Justitie komt tot de conclusie dat geen evenwichtige afweging is gemaakt, omdat maatregelen denkbaar zijn die een minder ingrijpende aantasting met zich brengen van het recht op bescherming van persoonsgegevens en toch op gelijke wijze het doel van transparantie van het gebruik van overheidsgelden kunnen dienen. Er is bijvoorbeeld een maatregel mogelijk die de deelnemers niet bij naam noemt, en op gelijke wijze het doel van transparantie dient. Vorenstaande maakt niet dat het noodzakelijkheidsvereiste vergaande maatregelen altijd tegenhoudt. In de zaak Deutsches Weintor is het algehele verbod op bepaalde gezondheidsclaims bij alcoholhoudende drank noodzakelijk om de bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.4 Het enkele feit dat een minder belastende maatregel mogelijk is, is niet voldoende voor de conclusie dat de maatregel niet voldoet aan het noodzakelijkheidsvereiste. Daarvoor moet dan ook nog worden vastgesteld dat een minder belastende maatregel wel even doeltreffend de doelstelling moet kunnen verwezenlijken.5 Het noodzakelijkheidsvereiste komt veel nadrukkelijker aan bod in de jurisprudentie van het Hof van Justitie dan het vereiste van geschiktheid. Een verklaring daarvoor is wellicht niet het feit dat het noodzakelijkheidsvereiste uitdrukkelijk wordt genoemd in artikel 52 van het Handvest, maar is veeleer een gevolg van het feit dat, zoals is aangegeven, aan het criterium van geschiktheid snel is voldaan, terwijl een minder ingrijpende maatregel vaker tot de mogelijkheden zal behoren. Ten aanzien van het kenbaarmakingsbeginsel kan bijvoorbeeld worden bedacht dat het niet ter inzage geven van een relevant stuk verdergaat dan noodzakelijk is, als in verband met bijvoorbeeld de privacy van derden kan worden volstaan met het enkel weglakken van enkele passages in dat stuk.

In de zaak Hassan komt het noodzakelijkheidsvereiste aan de orde ten aanzien van een beperking van het kenbaarmakingsbeginsel.6 Het Gerecht maakt in deze zaak onderscheid tussen enerzijds de initiële plaatsing van Hassan op de lijst van personen waaraan beperkende maatregelen worden opgelegd (plaatsing op terroristenlijst) en anderzijds de handhaving van de naam op de lijst in latere besluiten. Beperking van het kenbaarmakingsbeginsel is bij de initiële plaatsing gerechtvaardigd. De autoriteiten behoeven niet vóór de initiële plaatsing van een persoon of een entiteit op de betrokken lijst de redenen voor deze plaatsing mee te delen, omdat een dergelijke voorafgaande mededeling afbreuk zou doen aan de doeltreffendheid van de bij deze besluiten opgelegde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen. Bij een voorgenomen besluit tot handhaving van de naam van de betrokken persoon op de betreffende lijst is de bevoegde autoriteit daarentegen wel gehouden voorafgaand aan de vaststelling van dit besluit aan de betrokkene de gegevens mee te delen waarover zij tegen die persoon beschikt, zodat deze persoon zijn rechten kan verdedigen. De beperking is dan niet noodzakelijk, want de tegoeden zijn al bevroren.

Ten aanzien van het noodzakelijkheidsvereiste sta ik nog kort stil bij het arrest Prequ’Italia. Hummel leidt uit dit arrest af dat, ten aanzien van alle douanebeschikkingen, het algemeen belang van inning van de eigen middelen, het kenbaarmakingsbeginsel kan beperken (categorale beperking).7 De vraag is echter of in alle situaties de beperkende maatregel de toets van de noodzakelijkheid kan doorstaan. Dat wil zeggen: is ten aanzien van alle voorgenomen douanebesluiten het beperken van het kenbaarmakingsbeginsel noodzakelijk om de inning van de eigen middelen van de Europese Unie te borgen? Als dat zo is, dan zou de conclusie moeten worden getrokken dat de Uniewetgever met de codificatie van het kenbaarmakingsbeginsel in het DWU een regeling in het leven heeft geroepen die in alle gevallen moet worden beperkt. Mijns inziens is dat geen juiste conclusie.