De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.8.2:6.8.8.2 Ruimte voor nationale verjaringstermijnen?

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.8.2

6.8.8.2 Ruimte voor nationale verjaringstermijnen?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In deze paragraaf komt aan de orde in hoeverre de Nederlandse bestuursrechter oordeelt dat de verjaringstermijn van vier jaar die is neergelegd in de Verordening nr. 2988/95 rechtstreeks van toepassing is, dan wel van oordeel is dat ruimte bestaat voor toepassing van langere nationale verjaringstermijnen. Opvallend is dat het CBb en de ABRvS in dat kader voor een andere benaderingswijze kiezen. Het CBb heeft in een aantal landbouwsubsidiezaken waarvoor geldt dat een Europees gemeenschappelijk stelsel van maatregelen en sancties bestaat, zonder nadere motivering geconstateerd dat geen afwijkende nationale termijnen van toepassing zijn en geoordeeld dat de vraag of de terugvordering is verjaard, moet worden beantwoord aan de hand van de voorwaarden van artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95.1 Dit betekent dat een verjaringstermijn van vier jaar geldt. Het CBb is kennelijk van oordeel dat de verjaringstermijnen van vijf jaar die zijn neergelegd in de subsidietitel van de Awb en in het BW niet van toepassing zijn.2 Voor zover de Europese landbouwsubsidies zijn aan te merken als Awb-subsidies, is deze visie niet juist. In de subsidietitel van de Awb is immers een verjaringstermijn neergelegd in artikel 4:57 van de Awb.

In een uitspraak van 30 december 2009 oordeelt de ABRvS ten aanzien van de intrekking en terugvordering van een ESF-subsidie waarop de subsidietitel van de Awb nog niet van toepassing was, dat de verjaringstermijn van artikel 3:309 BW geldt.3

In deze zaak ging het om een EsF-subsidie die was verleend voor een periode die eindigde voor de inwerkingtreding van de Verordening nr. 2988/95 op 26 december 1995. Blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is de verordening echter ook van toepassing op onregelmatigheden die zich hebben voorgedaan voor deze datum. In hoofdstuk 5 is besproken dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat schulden die vóór de inwerkingtreding van Verordening nr. 2988/95 bestonden en reeds zijn verjaard op grond van de nationale verjaringsvoorschriften die van toepassing waren op het tijdstip waarop de betrokken onregelmatigheden zijn begaan, door de nationale autoriteiten worden teruggevorderd.4 Met andere woorden: de toepasselijkheid van de verordening mag er niet toe leiden dat vorderingsrechten 'herleven'. De ABRvS diende derhalve de vraag te beantwoorden of op grond van het nationale recht geldende verjaringstermijn intrekking en terugvordering nog tot de mogelijkheden behoorde. De aan de orde zijnde EsF-subsidie was verleend voor 1 januari 1998. De subsidietitel van de Awb en de daarin opgenomen verjaringstermijnen zijn dus niet van toepassing. Overigens gaat de ABRvS ervan uit dat de verjaringstermijn van de Awb niet van toepassing is, omdat op het moment dat het project was beëindigd, de subsidietitel van de Awb nog niet in werking was getreden. Volgens het overgangsrecht dient echter het moment van subsidieverlening doorslaggevend te zijn.5 De conclusie van de ABRvS dat de Awb-verjaringstermijnen niet van toepassing zijn op de subsidie is echter juist. De ABRvS gaat er vervolgens van uit dat op grond van de in artikel 3:326 van het BW neergelegde schakelbepaling, nu de aard van de rechtsverhouding zich daartegen niet verzet, de civielrechtelijke verjaringstermijn uit artikel 3:309 van het BW geldt. Ingevolge dit artikel verjaart de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering, als met de persoon van de ontvanger is bekend geworden en in ieder geval twintig jaren nadat de vordering is ontstaan. De ABRvS moest derhalve vaststellen vanaf welk moment de minister een vordering op de gemeente Middelharnis had. Volgens de ABRvS heeft de minister eerst met de intrekkingsbesluiten van 2 januari 2001 het recht verkregen om de betaalde subsidie terug te vorderen. Dat betekent dat eerst met de bekendmaking van die besluiten de verjaringstermijn is aangevangen. Daarbij verwijst de ABRvS naar het arrest van de Hoge Raad van 18 april 2003.6 Mijns inziens sluit de ABRvS hier te gemakkelijk aan bij dit arrest, waarin het ging om de terugvordering van een zogenoemde exportrestitutie door het Productschap Zuivel. In dat arrest was immers - anders dan in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van 30 december 2009 - sprake van een te onderscheiden intrekkingsbesluit en een terugvorderingsbesluit. Volgens de Hoge Raad had nu juist het intrekkingsbesluit niet tot gevolg dat de rechtsgrond met terugwerkende kracht aan de restitutiebedragen kwam te ontvallen. Het intrekkingsbesluit gaf het Productschap slechts het recht om de restitutiebedragen terug te vorderen. Eerst het terugvorderingsbesluit leidde tot een verbintenis tot betaling. Volgens de Hoge Raad begon dus pas op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit de verjaringstermijn te lopen. De Hoge Raad hanteert, anders dan de ABRvS suggereert, dus niet de datum van het intrekkingsbesluit als begindatum van de verjaringstermijn. Ik vraag mij af of het gelet op de tekst van artikel 3:309 van het BW wel verstandig is om aansluiting te zoeken bij de datum van het intrekkings- en/of terugvorderingsbesluit. Die aanpak past goed bij onze gewoonte om geschillen in besluiten op te delen, maar heeft wel tot gevolg dat - ook als het nationaal uitvoeringsorgaan al op de hoogte is van onregelmatigheden op grond waarvan de vastgestelde subsidie moet worden ingetrokken en teruggevorderd - maar daartoe geen besluit neemt, de verjaringstermijn voor vervolging van onregelmatigheden niet begint te lopen.7 Dit is ongunstig voor de eindontvanger van de Europese subsidie; de verjaringstermijn begint immers later te lopen. Voorts worden nationale uitvoeringsorganen niet gestraft voor niet-tijdige besluitvorming. In de uitspraak van 30 december 2009 ging het om een combinatie van het besluit tot intrekking en terugvordering in één besluit. Nu dit besluit dateert van na de inwerkingtreding van de Verordening nr. 2988/95 komt de ABRvS terecht tot de conclusie dat het uitgesloten is dat deze vorderingen op dat moment al waren verjaard. De ABRvS condudeert dat artikel 3 van de Verordening nr. 2988/95 met terugwerkende kracht van toepassing is. Vervolgens moet nog worden beoordeeld welke consequenties toepassing van artikel 3 van de Verordening nr. 2988/95 heeft. Volgens de ABRvS geldt niet de Europese verjaringstermijn van vier jaar, maar de langere nationale verjaringstermijn van vijf jaar die is neergelegd in artikel 3:309 sw.8

In het licht van het latere arrest Ze Fu Vleischhandel rijst de vraag of de uitspraak van de ABRvS van 30 december 2009 wat betreft de toepassing van de verjaringstermijn van vijf jaar uit artikel 3:309 BW wel zo gelukkig is. Was het hanteren van de verjaringstermijn uit artikel 3:309 BW wel voorzienbaar voor de eindontvanger van de Europese subsidie? Geleijnse en Den Ouden menen terecht van niet.9 Zo heeft de ABRvS de verjaringstermijn van artikel 3:309 BW niet eerder toegepast op de intrekking en terugvordering van subsidies. Het arrest van de Hoge Raad10 waarnaar de ABRvS verwijst ging niet om de verjaring van de terugvorderingsbevoegdheid, maar zag op de verjaring van de invorderingsmaatregelen. Verder hebben zowel het CBb als de CRvB (als ambtenarenrechter) de toepassing van de verjaringstermijnen uit het BW op publiekrechtelijke intrekkings- en terugvorderingsbesluiten afgewezen.11 Voorts is de termijn in artikel 3:309 BW weliswaar vastgesteld op vijf jaar, maar de aanvang van de termijn is afhankelijk van het intrekkings- of wijzigingsbesluit, waardoor de tijdigheid van het terugvorderingsbesluit de facto afhankelijk is van de vraag of getoetst aan het rechtszekerheidsbeginsel tijdig tot intrekking dan wel wijziging is overgegaan.12 Bij het ontbreken van een publiekrechtelijke verjaringstermijn, ligt het dan ook meer voor de hand om de vierjaarstermijn uit artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 toe te passen. De voormelde benaderingswijze van het CBb — die helemaal geen aandacht besteedt aan civielrechtelijke verjaringstermijnen en de vierjaarstermijn rechtstreeks toepast — verdient in dat opzicht dan ook de voorkeur.

Voor zover de subsidietitel van de Awb wel van toepassing is op de verstrekking van Europese subsidies, bestaat echter een publiekrechtelijke verjaringstermijn, namelijk de vijfjaarstermijn die is neergelegd in artikel 4:57 van de Awb.13 Deze termijn is wel voorzienbaar voor de eindontvanger van de Europese subsidie en is in het licht van het arrest Ze Fu Fleischhandel niet als onevenredig aan te merken.14' De termijn uit artikel 4:57 van de Awb is enkel niet van toepassing, indien de desbetreffende Europese subsidie niet kan worden aangemerkt als een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Hoewel het CBb in landbouwsubsidiezaken deze verjaringstermijn niet van toepassing acht, wordt de onderliggende vraag, namelijk of de desbetreffende landbouwsubsidie is aan te merken als een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb, ten onrechte niet expliciet beantwoord. Jurisprudentie van de ABRvS op dit punt is nog niet voorhanden.

Om alle verwarring omtrent de lengte van de verjaringstermijn weg te nemen, lijkt het verstandig om aansluiting te zoeken bij de Europese verjaringstermijn van vier jaar neergelegd in de Verordening nr. 2988/95. Zeker in het licht van de hierna te bespreken Europeesrechtelijke stuitingsregeling — die rechtstreeks doorwerkt in de nationale subsidieverhouding — is de noodzaak van een langere verjaringstermijn beperkt. In de Wet inzake Europese subsidies zou een daartoe strekkende bepaling moeten worden neergelegd:

De verjaringstermijn van de bevoegdheid tot het nemen van besluiten die de vervolging van een onregelmatigheid inhouden, bedraagt overeenkomstig artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 vier jaar.

In hoofdstuk 5 is besproken dat in artikel 3, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 is bepaald dat het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd na drie jaar vervalt.15 Ook hier geldt dat het de lidstaten vrijstaat om een langere termijn toe te passen. Bij mijn weten bestaat er geen soortgelijke nationale bepaling.16 Om te voorkomen dat nationale uitvoeringsorganen deze bepaling over het hoofd zien zou in de Wet inzake Europese subsidies moeten worden neergelegd dat overeenkomstig artikel 3, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd na drie jaar vervalt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.