7.6.2 Enkele praktijkcasus uit de rechtspraak van de burgerlijke rechter

De zaak-Heeze-Leende/Lammers gaat over ernstige geluidsoverlast die de familie Lammers ondervond in en bij haar woning waar zij in 1985 was komen wonen.1 Deze geluidsoverlast werd veroorzaakt door een tegenover haar woning gelegen revisiebedrijf voor grondverzetmachines. Dit bedrijf beschikte sinds 1985 over een hinderwetvergunning. Tot 1988 gaf het bedrijf geen aanleiding tot klachten, maar in dat jaar werd dat anders (mogelijk) ten gevolge van een wijziging of intensivering van de bedrijfsactiviteiten. De familie Lammers heeft daarom het college van burgemeester en wethouders verzocht tot sluiting van het bedrijf over te gaan, maar dit verzoek is bij beschikking van 5 juni 1990 afgewezen. In een door de familie ingesteld beroep is deze beschikking vervolgens door de AGRvS vernietigd bij uitspraak van 9 april 1991, omdat het aanhangig zijn van een procedure tot het opleggen van aanvullende voorwaarden (anders dan het college meende) geen reden was om niet tot sluiting over te gaan wanneer een inrichting niet overeenkomstig de verleende vergunning in werking was. Bij brief van 6 juni 1991 heeft de familie Lammers het college opnieuw verzocht tot sluiting van het bedrijf over te gaan, maar dit verzoek is bij beschikking van 10 juli 1991 afgewezen. Bij uitspraak van 9 augustus 1993 heeft de AGRvS deze beschikking vernietigd, onder meer omdat het college er niet van had mogen uitgaan dat de inrichting niet in strijd met het aan de vergunning van 1985 verbonden geluidsvoorschrift in werking werd gehouden. Ook deze uitspraak heeft het college van de gemeente echter niet tot enig onmiddellijk en effectief optreden ter beëindiging van de overlast kunnen bewegen. Volgens de familie Lammers had de gemeente onrechtmatig jegens haar gehandeld, doordat zij als de verantwoordelijke vergunningverlener en toezichthouder toerekenbaar tekort was geschoten in de uitoefening van haar wettelijke taken, althans in volstrekt onvoldoende mate getracht had met gebruikmaking van de haar ten dienste staande wettelijke mogelijkheden de geluidsoverlast tot een maatschappelijk acceptabel niveau terug te dringen.2

In de civiele procedure tegen de gemeente onderschreef het Hof Den Bosch dit verwijt en oordeelde het dat de gemeente in de periode van 1 juli 1991 tot 1 januari 2000 onrechtmatig had gehandeld jegens de familie Lammers, (in essentie) doordat de gemeente ten onrechte had nagelaten gebruik te maken van de haar ten dienste staande publiekrechtelijke middelen om aan de door de inrichting onrechtmatig veroorzaakte overlast een einde te maken. De HR liet dit oordeel in stand. Volgens de HR had het Hof geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat op grond van de uitspraken van de bestuursrechter moest worden aangenomen dat de gemeente jegens de familie Lammers onrechtmatig had gehandeld door niet tegen de door de inrichting veroorzaakte overlast op te treden en dat van de familie Lammers niet gevergd kon worden om de bestuursrechter in verdergaande mate te adiëren dan zij gedaan had.3

In de zaak-Sterkenburg/Sasse en Gemeente Ruurlo had Sasse zijn boerderij te Ruurlo op basis van een bouwvergunning van 8 januari 1981 verbouwd teneinde deze als vakantieboerderij te laten gebruiken.4 Daarbij had hij onder andere op de zolderverdieping overeenkomstig de verleende bouwvergunning twee ramen aangebracht. Op de zolderverdieping had hij (later) zonder vergunning twee slaapkamers gebouwd. Hoewel de twee ramen vergund waren, waren zij in strijd met de gemeentelijke bouwverordening niet voorzien van een doorvalbeveiliging. Op 18 april 1984 is door een ambtenaar van bouw- en woningtoezicht tijdens een controle geconstateerd dat de twee slaapkamers zonder vergunning waren gebouwd. Die ambtenaar heeft Sasse toen echter niet medegedeeld dat de ramen op de zolder dienden te worden voorzien van een doorvalbeveiliging. Integendeel, in zijn rapport aan het college van burgemeester en wethouders heeft hij vermeld dat de boerderij voldeed aan de eisen van de bouwverordening, omdat hij de eis van een doorvalbeveiliging niet kende. Eind mei 1984 heeft Sasse de vakantieboerderij voor een aantal dagen verhuurd aan een voetbalvereniging die daar met een groep kinderen (waaronder Sterkenburg) zou verblijven. Op 31 mei 1984 is de toen veertienjarige Sterkenburg tijdens het stoeien en spelen op een van de slaapkamers door het zolderraam gevallen. De onderkant van dit raam bevond zich op 59,5 cm vanaf de vloer van de kamer. Volgens Sterkenburg was de gemeente Ruurlo mede-aansprakelijk voor het ongeval en zij vorderde dan ook schadevergoeding van de gemeente (naast Sasse). De gemeente betoogde dat haar bij de uitoefening van haar controlebevoegdheid enige beleidsvrijheid toekwam en dat zij die aldus had ingevuld dat zij moest letten op de naleving van een aantal ‘kernvoorschriften’ (zoals die betreffende de stevigheid van de constructie en fundering, de brandveiligheid en de luchttoevoer) en op situaties die dringend correctie behoefden (hetgeen volgens de gemeente bij de zolderramen niet het geval was). Naar het oordeel van het Hof Amsterdam behoefden de ramen echter wel degelijk dringend correctie, omdat zij een kenbaar gevaarlijke situatie opleverden ter voorkoming waarvan het veiligheidsvoorschrift over de doorvalbeveiliging was gegeven. Volgens het Hof Amsterdam had de gemeente ernstig rekening te houden met de alleszins reële mogelijkheid dat (ook) kinderen op de zolderkamers zouden logeren of verblijven en daarmee met de aanmerkelijke kans dat kinderen bij stoeien of spelen in vakantiestemming zich zodanig zouden gedragen dat een ongeval als het onderhavige zich zou kunnen voordoen. Naar zijn oordeel was het ongeval waarschijnlijk voorkomen, als wel een doorvalbeveiliging in het raam aanwezig was geweest. Onder deze omstandigheden viel de fout van de ambtenaar om geen aandacht te besteden aan de ramen en in plaats daarvan zonder onderzoek van de ramen te vermelden dat de boerderij voldeed aan de eisen van de bouwverordening als een onrechtmatige daad aan de gemeente toe te rekenen.5

De derde zaak gaat over de vuurwerkramp op zaterdag 13 mei 2000 in Enschede.6 Deze ramp heeft zich voorgedaan, doordat op het terrein van S.E. Fireworks brand is uitgebroken en daar vuurwerk aanwezig was dat zwaarder was dan de milieuvergunning toestond. Dit vuurwerk is door de brand in de vorm van een zogenaamde ‘massa-explosie’ ontploft, waardoor een groot deel van een woonwijk is verwoest en doden en gewonden zijn gevallen. Uit onderzoek is gebleken dat bij S.E. Fireworks waarschijnlijk 177.000 kg vuurwerk aanwezig was waarvan (vermoedelijk) meer dan 90% zwaarder geclassificeerd had moeten zijn dan de gevarenklasse 1.4 waarmee het daadwerkelijk gelabeld was (namelijk vermoedelijk 87% 1.3-vuurwerk, 3% 1.2- vuurwerk en 1% 1.1-vuurwerk). Als er uitsluitend vuurwerk aanwezig was geweest met de (juiste) classificatie 1.4 en 1.3 en in de juiste hoeveelheden (dus conform de vergunningsvoorschriften), zou de vuurwerkramp zich volgens het onderzoek niet hebben kunnen voordoen.7 Volgens het Hof wisten de Staat en de gemeente Enschede niet van de onjuiste classificatie van het vuurwerk, terwijl bij controles op 31 oktober 1999 en 10 mei 2000 door overheidsfunctionarissen alleen vuurwerk van de lichte gevarenklasse 1.4 was waargenomen.8

Volgens de eisende slachtoffers had de gemeente onrechtmatig gehandeld onder meer door niet handhavend op te treden tegen enkele zogenaamde ‘MAVO-boxen’ en zeecontainers die zonder bouwvergunning op het terrein van S.E. Fireworks aanwezig waren en waarin vuurwerk werd opgeslagen.9 Het Hof ging ervan uit dat zij inderdaad zonder de vereiste bouwvergunning geplaatst waren en dat een bouwvergunning ook niet verleend had kunnen worden wegens strijd met het bestemmingsplan, zodat zij tot handhaving bevoegd was geweest. Naar zijn oordeel kon echter niet aangenomen worden dat de gemeente door niet handhavend op te treden tegen de zonder bouwvergunning geplaatste MAVO-boxen en zeecontainers jegens de slachtoffers onrechtmatig had gehandeld en jegens hen aansprakelijk was voor de gevolgen van de vuurwerkexplosie. In dit verband wees het erop dat het al dan niet handhavend optreden tegen een overtreding van bestemmingsplanof bouwvergunningvoorschriften een discretionaire bevoegdheid van de gemeente betrof. Zij was niet onder alle omstandigheden tot handhaving verplicht. Voor beantwoording van de vraag of zij op had moeten treden, moesten volgens het Hof alle betrokken belangen worden afgewogen, waaronder de eventuele belangen van derden, het belang van de overtreder en het belang dat door de overtreden voorschriften werd beschermd, dus het (algemeen) belang van de gemeente. Het Hof merkte op dat de eisende slachtoffers of andere omwonenden de gemeente vóór 13 mei 2000 niet hadden verzocht om handhavend op te treden tegen de bouw of het gebruik van een of meer MAVO-boxen en/of zeecontainers. Er was geen hinder bekend die door het gebruik van deze bouwwerken werd veroorzaakt (afgezien van de normale hinder van een industrieterrein en het gebruik van de toegestane bouwwerken). De gemeente hoefde naar het oordeel van het Hof aan hinder dus geen doorslaggevend belang toe te kennen. De mogelijkheid van een massaexplosie was niet bekend bij de gemeente, zodat zij daarmee volgens het Hof ook geen rekening had kunnen houden. De onrechtmatige situatie zou zijns inziens bovendien tijdelijk kunnen zijn geweest en had zich langs een andere weg dan handhaving kunnen oplossen, nu er gesprekken gaande waren over het verplaatsen van S.E. Fireworks. Voor zijn oordeel dat de gemeente niet onrechtmatig had gehandeld jegens de eisende slachtoffers achtte het Hof tot slot ook van belang dat het gebruik van de MAVO-boxen en veertien zeecontainers voor de opslag van 1.4-vuurwerk (en 1.3-vuurwerk in bunkers) wel al was toegestaan door een revisie- en een veranderingsvergunning (milieuvergunningen), waarin brandveiligheidsvoorschriften opgenomen waren.10

Volgens de eisende slachtoffers had de gemeente eveneens onrechtmatig gehandeld door niet of niet voldoende handhavend op te treden tegen de overtreding van de in de milieuvergunningen opgenomen brandveiligheidsvoorschriften ter voorkoming van doorslag van brand. Naar het oordeel van het Hof ontbrak hier echter het causale verband tussen de overtreding en het niet optreden daartegen enerzijds en de massa-explosie en schade anderzijds. Volgens het Hof was namelijk, ook als de opslagplaatsen bij S.E. Fireworks hadden voldaan aan de destijds geldende voorwaarden voor het voorkomen van doorslag van brand naar de naastgelegen bebouwing, de massa-explosie die tot de enorme schade voor de omwonenden heeft geleid niet voorkomen.11

Tot slot had de gemeente volgens de eisende slachtoffers ook onrechtmatig gehandeld door niet onmiddellijk op te treden tegen twee zeecontainers waarvoor niet alleen geen bouwvergunning bestond, maar die ook niet gedekt werden door de milieuvergunningen. Deze containers moesten volgens de slachtoffers tijdens het controlebezoek op 10 mei 2000 zijn gezien. Volgens het Hof was de gemeente echter ook niet op deze grond aansprakelijk. De vuurwerkramp vond immers drie dagen na dat bezoek plaats. Dit betekende dat optreden van de gemeente tegen de opslag van vuurwerk in deze twee zeecontainers de vuurwerkramp niet zou hebben voorkomen. Bestuurlijke handhaving was volgens het Hof aan regels gebonden, waardoor de zeecontainers niet vóór 13 mei 2000 verwijderd zouden zijn geweest als de gemeente meteen was opgetreden. De toepassing van spoedbestuursdwang was naar zijn oordeel niet mogelijk, omdat er volgens de kennis die de gemeente tot 13 mei 2000 had geen sprake was van een dermate onveilige situatie (in het bijzonder niet voor de omwonenden) dat onmiddellijk ingrijpen gerechtvaardigd kon zijn. Het gevaar van een massa-explosie was immers onbekend.12

Het laatste arrest gaat over een brand die in 1996 uitbrak in een loods van CMI Container Masters (hierna: CMI) in Rotterdam.13 CMI exploiteerde een op- en overslagbedrijf voor koopmansgoederen en chemicaliën, waaronder gevaarlijke stoffen. Zij had daarvoor een door de gemeente Rotterdam verleende milieuvergunning waaraan voorschriften waren verbonden ten aanzien van de brandpreventie, de opslag van gevaarlijke stoffen, de wijze van opslag van vloeibare en vaste stoffen en de bestrijding en preventie van incidenten met gevaarlijke stoffen. DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR), ingesteld op basis van een gemeenschappelijke regeling, was belast met het houden van toezicht op de naleving van de vergunningvoorschriften. Op 11 mei 1995 heeft DCMR tijdens een controlebezoek vastgesteld dat CMI veel vergunningvoorschriften overtrad. Bij brief van 13 juni 1995 heeft DCMR aan CMI bevolen om bepaalde vergunningvoorschriften met onmiddellijke ingang na te leven en de andere voorschriften binnen één maand, bij gebreke waarvan zij de gemeente zou adviseren een last onder dwangsom op te leggen. Bij een vervolgcontrole op 24 augustus 1995 heeft DCMR geconstateerd dat de belangrijkste vergunningvoorschriften (waaronder die betreffende de hoeveelheid brandbare vloeistoffen en in acht te nemen afstanden) nog steeds niet werden nageleefd en dat CMI wilde dat de gemeente die situatie tot eind 1997 zou toestaan. Door de gemeente en DCMR zijn geen dwangmiddelen toegepast en op 28 februari 1996 is in een loods brand ontstaan. Deze brand heeft ertoe geleid dat twee loodsen van CMI en een loods van een naburig bedrijf verloren zijn gegaan. De eisers in deze zaak waren (verzekeraars van) bedrijven die eigenaar waren van goederen die opgeslagen lagen in een van die loodsen van CMI en de loods van het naburige bedrijf. Deze goederen waren volgens de eisers door de brand verloren gegaan of ernstig beschadigd. Zij betoogden dat de gemeente en DCMR aansprakelijk waren voor hun door de brand veroorzaakte schade, doordat zij niet (voldoende) handhavend waren opgetreden tegen de overtredingen van CMI.14

Bij de beoordeling van dit verwijt stelde het Hof voorop dat aan de gemeente en DCMR een ruime mate van beleidsvrijheid toekwam bij het bepalen of, hoe en wanneer zij handhavend wensen op te treden en dat dat ook gold wanneer zij eenmaal een overtreding van vergunningvoorschriften hebben geconstateerd. De burgerlijke rechter moest volgens het Hof aan de hand van hetgeen was komen vast te staan en de stellingen van partijen beoordelen of het doen en laten van de gemeente en DCMR al dan niet in overeenstemming was met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder de verplichting tot belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 Awb.15

Het Hof stelde vast dat de gemeente en DCMR niet hadden betwist dat de op 11 mei 1995 en 24 augustus 1995 aangetroffen situatie bij CMI acute en ernstige gevaren met zich bracht. In het licht van die acute en ernstige gevaren en de aanmerkelijke kans op ernstige schade die, gelet op de aard en de hoeveelheid van de bij CMI opgeslagen gevaarlijke stoffen, zou ontstaan indien deze gevaren zich zouden verwezenlijken, had naar het oordeel van het Hof in beginsel een voortvarend en dwingend optreden van de gemeente en DCMR verwacht mogen worden. Het Hof constateerde echter dat dat er niet was geweest. Onder deze omstandigheden had volgens het Hof van de gemeente en DCMR een overtuigend betoog mogen worden verwacht, waarin hetzij was uiteengezet welke concrete en substantiële verbeteringen door hun optreden vóór 28 februari 1996 waren bereikt bij de naleving door CMI van de vergunningvoorschriften, hetzij was uiteengezet op grond van welke dwingende redenen van CMI niet kon worden verlangd zelfs maar de hoogst noodzakelijke maatregelen (zoals het niet meer opslaan van bestrijdingsmiddelen, het aanbrengen van de vereiste brandblusmiddelen en het onmiddellijk aanstellen van een veiligheidsfunctionaris) te treffen en waarom het niet mogelijk was verdere controlebezoeken te plegen. Met een algemeen betoog, hoe breed ook uitgesponnen, over de beleidsvrijheid, aangevuld met een niet-geconcretiseerde mededeling dat de situatie bij het bedrijf was verbeterd, kon niet worden volstaan, zeker niet in het licht van de bevindingen dat ten tijde van de brand een in verhouding tot de vergunningvoorschriften excessieve hoeveelheid oxiderende stoffen in de twee loodsen van CMI was opgeslagen, dat de vereiste brandblusmiddelen ontbraken en dat de ruimte tussen de klampen nog steeds volstrekt onvoldoende was. In het licht van die omstandigheden was het Hof van oordeel dat de gemeente en DCMR geen blijk hadden gegeven van een voldoende inzichtelijke belangenafweging en dat de belangen van degenen die door de vergunning werden beschermd, door het onvoldoende voortvarend en niet dwingend optreden van de gemeente en DCMR onevenredig waren geschaad ten opzichte van het belang van CMI bij voortzetting van haar onrechtmatige handelen. Het Hof oordeelde dan ook dat de gemeente en DCMR onrechtmatig nalatig waren geweest.16