4.5.2 Jurisprudentie van de CRvB over de maatregel en het evenredigheidsbeginsel na invoering van de Wet Boeten

Bij invoering van de Wet Boeten ging het kabinet over naar een duaal sanctiesysteem, te weten de maatregel en de boete. De maatregel werd daarbij ontdaan van de evenredigheidstoets die tot stand was gekomen in de eerder vermelde jurisprudentie. Een blijvend gehele weigering van de uitkering werd door het kabinet altijd evenredig geacht bij voorzienbare verwijtbare werkloosheid.1 In de gevallen waarin het niet in overwegende mate te verwijten was dat de werknemer zijn verplichting niet was nagekomen, werd een mitigerende sanctie in het leven geroepen door de uitkering te verlagen naar 35 procent over een periode van 26 weken.2 Doordat het kabinet zelf al een evenredigheidstoets zou hebben toegepast bij het invoeren van de Wet Boeten, zou er geen bijzondere rechtvaardigingsgrond nodig zijn voor het weglaten van die evenredigheidstoets bij het opleggen van de maatregel.3 Volgens het kabinet hoorde de evenredigheidstoets geen rol meer te spelen bij het opleggen van een maatregel na een verwijtbare gedraging die voorzienbaar tot werkloosheid had geleid. Er was een duidelijke keuze gemaakt voor een dwingende sanctieoplegging (paragraaf 4.4.1 en 4.4.3).

Het was de vraag of de rechter met deze bedoeling van het kabinet mee zou gaan. Dat bleek wel het geval. In een uitspraak van 5 april 2000 overwoog de CRvB dat uit de totstandkoming van de Wet Boeten bleek dat de wetgever met de keuze van de verplichte maatregel beoogd had reeds een volledige afweging te maken omtrent de evenredigheid van die maatregel, zodat er sprake was van een wettelijk voorschrift ex artikel 3:4 lid 1 van de Awb dat zich verzette tegen toetsing door het bestuur en de rechter. Het evenredigheidsbeginsel op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, toen inmiddels gecodificeerd in artikel 3:4 lid 2 Awb, ging verder dan de mitigeringsmogelijkheid van verlaging van de uitkering naar 35 procent over ten hoogste 26 weken, maar mocht dus niet worden toegepast blijkens de uitsluiting in de wetsgeschiedenis.4 Uit de uitspraak volgt wel dat de uitvoeringsorganen gemotiveerd moeten aangeven waarom niet is gekozen voor de mitigeringsmogelijkheid die artikel 27 lid 1 biedt als er sprake is van enige verzachtende omstandigheid.5

Op dezelfde dag, 5 april 2000, werd nog een uitspraak6 gewezen door de CRvB waarin werd overwogen dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen, omdat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de dwingend voorgeschreven maatregel van de blijvende gehele weigering zich verzet tegen toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de(ze) rechtspraak bleek (nadien) dat geen ruimte was om de hoogte of de duur van een wegens niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting uit art. 24 lid 1 aanhef en onder b ten tweede WW te treffen maatregel te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.7

De route van artikel 6 EVRM bleef nog over. Reeds vóór de invoering van de Wet Boeten ging de CRvB hier niet in mee. Na de invoering van de Wet Boeten en het wegvallen van de evenredigheidstoets was de CRvB niet van gedachte veranderd. In de uitspraak van 5 april 20008 werd een beroep op artikel 6 EVRM verworpen onder verwijzing naar de uitspraak van 21 december 19929 van vóór de Wet Boeten. Het opleggen van een maatregel zou geen straf in de zin van artikel 6 EVRM zijn, omdat – eigenlijk om dezelfde redenen als de uitspraak in 1992 – het eindigen van de straf volledig in eigen handen was van de werkloze door werkhervatting, de maatregel binnen de verzekeringsrelatie van de WW viel en geen nieuwe (punitieve) betalingsverplichting in het leven riep.

Er zijn in de praktijk ook tegengeluiden te horen bij deze toepassing van artikel 6 EVRM bij het opleggen van een maatregel. Zo meende Hazewindus dat hij een achterhoedegevecht leverde, maar vond dat het opleggen van een maatregel een ‘criminal charge’ is. De norm die wordt overtreden is volgens hem tot een ieder gericht, terwijl de aard en zwaarte van de maximaal op te leggen sanctie, weigering van of korting op een uitkering, ‘punitive and deterrent’ is bedoeld en tot een uitkeringsverlies van enkele duizenden (destijds) guldens kan leiden.10

De CRvB is was het met dit standpunt kennelijk niet eens en heeft zich na de Wet Boeten geconformeerd aan het wettelijk systeem en de bedoeling van het kabinet. Dat is mijns inziens ook begrijpelijk, want een ander oordeel zou op (direct) gespannen voet staan met het per 1 augustus 1996 geldende wettelijke sanctiesysteem, waarover hierna meer.11