8.3.6 Controle in het gedualiseerde bestel

Voorstellen tot dualisering van het gemeentebestuur maakten al sinds het begin van de twintigste eeuw onderdeel uit van het debat over de inrichting van het openbaar bestuur, maar pas in 2002 lukte het voorstanders ervan de Gemeentewet in dualistische richting te wijzigen.1 De betekenis van deze wetgevingsoperatie op het gebied van controle is groot geweest. Niet alleen werden er nieuwe controlebevoegdheden in de Gemeentewet opgenomen voor bestaande controleurs zoals de raad, ook werd er in de vorm van de lokale rekenkamer(commissie) een belangrijke nieuwe controlerende instantie geïntroduceerd. Voordat de bevoegdheden en posities van de verschillende controleurs en de verhoudingen tussen hen geanalyseerd worden, zal eerst besproken worden wat voor plaats de regering en de Staatscommissie-Elzinga (hierna: Staatscommissie) in het algemeen toekenden aan de controlerende functie van de raad in een gedualiseerd bestel.

Zoals gezegd werd met de dualisering het bestuurlijke primaat van de gemeenteraad naar het college verplaatst. Volgens de Staatscommissie en de regering werd hierdoor controle een van de kernfuncties van de raad. Beide meenden dat dit een logisch gevolg was van de dualisering omdat besturen en controleren als twee wezenlijk concurrerende functies werden gezien die als communicerende vaten in verhouding tot elkaar stonden.2 Hoewel er veel belang werd gehecht aan de controlerende functie van de raad, volgt uit de parlementaire geschiedenis van de dualiseringswet geen eenduidige invulling van de functie. Dat blijkt onder andere uit de betekenis die aan controle werd toegekend in de verhouding raad-college met betrekking tot het in de jaren 90 nieuwe fenomeen interactief bestuur. Wanneer gebruikgemaakt werd van interactief bestuur was volgens de regering de controlerende functie van de raad van groot belang: ‘[i]n ons representatieve stelsel is de volksvertegenwoordiging geroepen in laatste instantie het publieke belang te definiëren in een tweezijdige relatie met enerzijds de burgers en anderzijds het bestuur. In het licht van het verschijnsel interactief bestuur, dat het bestuur ertoe prikkelt maximale speelruimte voor zichzelf te reserveren om “zaken te doen” met maatschappelijke actoren, brengt dit mee dat een zekere accentverschuiving optreedt van een inhoudelijke normering van het bestuur naar het bewaken van de kwaliteit van het bestuurlijk proces [cursivering JW]. De raad zal een essentiële rol moeten vervullen bij het bewaken van die kwaliteit met het oog op een evenwichtige benadering van alle relevante belangen’.3 In dit citaat lijkt de regering te suggereren dat de inhoudelijke normering van het interactieve beleid voornamelijk tot stand komt door het college in samenwerking met maatschappelijke actoren, waardoor er voor de raad op dit terrein eigenlijk alleen een controlerende rol restte. Die controle zou dan ook nog eens alleen de toetsing aan processuele normen moeten omvatten. Terwijl de controle door de raad ten aanzien van interactief bestuur zodoende marginaal werd ingevuld, werd controle door de raad op andere terreinen breder ingevuld. Volgens de regering moest de raad zich in de verhouding tot het college op zijn primaire functies richten, ‘namelijk de normering vooraf en de controle achteraf’.4 Wanneer de raad vooraf de doelen vaststelde die het college moest halen, moest de raad ook controleren of die doelen behaald waren. Controle omvat dan meer dan alleen toetsing aan processuele normen. Dat werd benadrukt door de regering: ‘[i]n de nieuwe verhoudingen zal het accent [van het raadslidmaatschap] meer moeten liggen op gerichte controle en beïnvloeding van het collegebeleid en op agendering van voor burgers belangrijke onderwerpen, waarbij zo nodig zelf inhoudelijke initiatieven worden genomen’.5 Uit deze voorbeelden blijkt dat de regering geen eenduidige invulling van de controlerende functie van de raad voor ogen had.

De regering was ook niet helemaal duidelijk over de verhouding tussen de controlerende functie en de andere functies van de raad. De oorzaak daarvoor moet misschien gezocht worden in de manier waarop de Staatscommissie de verschillende functies in haar rapport beschreef. De Staatscommissie onderscheidde naast de controlerende functie nog een volksvertegenwoordigende en een kaderstellende functie.6 Uit het rapport van de Staatscommissie blijkt niet duidelijk hoe deze functies zich precies tot elkaar verhouden. Op pagina 84 werden bijvoorbeeld de volksvertegenwoordigende en controlerende functies los beschreven, terwijl op pagina 102 het controleren van het college en het agenderen van onderwerpen samen de volksvertegenwoordigende functie vormden. Op pagina 264 en pagina 320 werden controle en vertegenwoordigen vervolgens weer uit elkaar gehaald.7 De regering heeft van dit begrippenkader gebruiktgemaakt, zij het dat ze er weer haar eigen draai aan gaf. Net als de Staatscommissie onderscheidde de regering verschillende functies, maar maakte ook duidelijk dat er wat haar betreft geen waterdichte schotten tussen konden worden aangebracht. In haar advies merkte de Raad van State bijvoorbeeld op dat kaderstelling verschilt van controle.8 De regering gaf aan dat dit in zoverre juist was dat kaderstelling voorafging aan de uitoefening van bevoegdheden door het college en dat controle na afloop plaatsvond, maar: ‘[b]ij het gebruik van zijn controlebevoegdheden geeft de raad […] tegelijk aan welke visie hij heeft op de uitoefening van de in het onderhevige geval gecontroleerde bevoegdheidsuitoefening in de toekomst […] Hieruit blijkt dat de invulling van de kaderstellende functie van de raad doorgaans zal geschieden met behulp van bevoegdheden en instrumenten, die ook kunnen worden gebruikt ten behoeve van de controle van het college en zijn beleid en de uitoefening van de volksvertegenwoordigende functie van de raad’.9 De regering stelde daarnaast dat de financiële verordeningen uit artikel 212 en artikel 213 Gemeentewet, instrumenten die de controlerende functie moesten versterken, een meer beleidsmatig karakter moesten krijgen.10 Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer herhaalde de minister dit standpunt: ‘[d]aarnaast stelt de raad ook de verordening vast met de uitgangspunten voor het financiële beleid en de regels voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie (artikel 212); evenals een verordening voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213). Dit is wat wij de kaderstellende rol van de raad noemen [cursivering JW]’.11 Wat deze citaten vooral aantonen, is dat juridische bevoegdheden bij meerdere functies van de raad kunnen worden ingezet. Het indienen van een motie, bijvoorbeeld, kan volksvertegenwoordigend, controlerend én kaderstellend bedoeld zijn. Er kunnen, zoals de regering zegt, geen waterdichte schotten worden aangebracht tussen de verschillende functies. Dit gegeven heeft voor burgerbetrokkenheid bij controle bepaalde implicaties die verderop besproken zullen worden.

De parlementaire geschiedenis kan dus op bepaalde punten geen duidelijkheid verschaffen over de precieze invulling van de controlerende functie en de verhouding tot de andere functies van de raad. Buiten kijf staat echter dat de controlerende functie van de raad essentieel was voor de centrale positie die hij ook in een gedualiseerd gemeentelijk bestel moest innemen. Volgens de regering kon de raad ‘door een actieve en herkenbare uitoefening van de controlerende bevoegdheid […] zijn positie als eindverantwoordelijk orgaan waarmaken’.12 Hoewel de regering in dit citaat sprak van ‘de’ controlerende bevoegdheid zijn er in feite meerdere bevoegdheden en rechten die doorgaans onder de controlerende functie van de raad geschaard worden. De regering noemde er zelf negen (tabel 1).

Aan deze tabel moeten worden toegevoegd de bevoegdheid van de raad om wethouders te ontslaan (art. 49 Gemeentewet) en de verplichting om financiële verordeningen vast te stellen (artt. 212 en 213 Gemeentewet).14 Zoals uit de tabel blijkt, werden met de dualisering een flink aantal nieuwe controlebevoegdheden in de Gemeentewet opgenomen. De meeste daarvan waren echter niet nieuw voor de gemeentelijke praktijk. In veel reglementen van orde van gemeenteraden waren bijvoorbeeld het mondelinge en schriftelijke vragenrecht van individuele raadsleden uit artikel 155, eerste lid, en het recht van interpellatie uit artikel 155, tweede lid, al decennialang opgenomen.15 Nieuw was wel het recht van onderzoek (art. 155a), het verplicht vaststellen van gedragscodes voor wethouders (art. 41c, lid 2), het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek van het college (art. 213a) en het verplicht instellen van een lokale rekenkamer(commissie) (art. 81a jo. 81oa). Ook werd de rol van de accountant opnieuw gedefinieerd (art. 213, lid 2) en werd de passieve inlichtingenplicht van het college en de burgemeester richting de raad aangevuld met een actieve inlichtingenplicht (art. 169 lid 2 en art. 180 lid 2). Hierna zullen de belangrijkste aanpassingen worden toegelicht die de Gemeentewet 2002 aanbracht op het stelsel van controle.

Een voorwaarde voor het uitoefenen van goede controle, zo vond de regering, is dat raadsleden op een tijdige en volledige manier worden geïnformeerd door het college.16 Artikel 155 en artikel 169 moeten aan dit doel tegemoetkomen. Artikel 155 Gemeentewet bevat een inlichtingenrecht voor raadsleden samengesteld uit het vragenrecht van lid 1 en het interpellatierecht van lid 2. Het inlichtingenrecht vloeit voort uit artikel 169 Gemeentewet, waarin de sinds 1851 bestaande verantwoordings- en inlichtingenplicht van het college is vastgelegd.17 Artikel 155 is daarom vooral een codificatie van al bestaande rechten. Veel woorden maakt de wetgever er ook niet aan vuil. Zowel het vragenrecht als het interpellatierecht kunnen nader worden uitgewerkt in het reglement van orde van de raad. Het college is verplicht om mondelinge en schriftelijke vragen te beantwoorden op grond van artikel 169, lid 3. Het interpellatierecht wordt verder als een zwaardere bevoegdheid aangemerkt dan het mondelinge en schriftelijke vragenrecht.

Duidelijk is dat artikel 155 een complementair artikel is ten opzichte van artikel 169 Gemeentewet.18 Zoals Munneke en voor hem Van der Hoeven betogen is het afleggen van verantwoording een continu proces dat niet alleen tot uitdrukking komt bij het houden interpellaties en het uitoefenen van het vragenrecht.19 Artikel 169 heeft daarom een breder bereik dan artikel 155. In 2002 introduceerde de wetgever in artikel 169 lid 2 een actieve inlichtingenplicht als aanvulling op de bestaande verantwoordingsplicht en passieve inlichtingenplicht. Het college is gehouden de raad van alle inlichtingen te voorzien die hij voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. De bepaling is vooral bedoeld om de raad bij zijn kaderstellende en controlerende taken te helpen.20 Tegelijkertijd richt de bepaling zich tot het college, waardoor dit het orgaan is dat in eerste instantie moet vaststellen wat de raad nodig heeft voor het verrichten van zijn taken. Munneke vraagt zich af of het redelijk is dit van het college te verwachten aangezien de bepaling geen objectief criterium bevat om tot die vaststelling te komen. In een latere handreiking ‘Actieve informatieplicht’ geeft de regering een aantal categorieën aan waarvoor de plicht zou gelden. Het betreft dan bijvoorbeeld informatie over politiek gevoelige onderwerpen en grootschalige financiële verplichtingen.21 In abstracto kan echter niet altijd worden vastgesteld of daarvan sprake is. De raad en het college kunnen afspraken maken over actieve informatieverstrekking, maar niet alle gevallen zullen daarin verdisconteerd kunnen worden. Munneke stelt daarnaast dat artikel 169 lid 2 een rechtsplicht in het leven roept, maar dat tegelijkertijd niet juridisch valt aan te geven wanneer de plicht geschonden is.22 De bepaling bevat immers geen objectief criterium. Samen met het feit dat afspraken tussen de raad en het college over het aanleveren van informatie ook zonder actieve inlichtingenplicht gemaakt kunnen worden, is het daarom twijfelachtig of artikel 169 lid 2 Gemeentewet een meerwaarde heeft.23

De zwaarste nieuwe controlerende bevoegdheid die in 2002 aan de raad werd toegekend, is het recht uit artikel 155a Gemeentewet om een raadsonderzoek of gemeentelijke enquête in te stellen. Een of meer leden van de raad kunnen het voorstel daartoe doen, waarna een meerderheid van de raad met het voorstel moet instemmen. Het onderzoek is beperkt tot het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur en is gericht op waarheidsvinding.24 Volgens Dölle en Elzinga heeft de gemeentelijke enquête daardoor bovenal een politiek karakter. Het draait om het vaststellen van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college.25 Bunschoten betoogt echter terecht dat de enquête ook voor andere doeleinden kan worden gebruikt, zoals het oplossen van bestuurlijke crises en het opsporen en helder op een rij zetten van feiten.26 De gemeentelijke enquête kan daarom voor zowel rechtsstatelijke als politieke controle worden ingezet. Toch is hij vooral bedoeld als een middel voor politieke controle. Dat volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 155a lid 3, waarin is bepaald dat de door de raad ingestelde onderzoekscommissie uitsluitend mag bestaan uit raadsleden. In het voorontwerp van de dualiseringswet was er eerst sprake van dat ook niet-raadsleden zitting mochten hebben in zo’n commissie.27 Het argument daarvoor was dat vooral kleinere gemeenteraden behoefte zouden kunnen hebben aan externe deskundigheid. Deze opzet stuitte op bezwaren in de Tweede Kamer. De SGP-fractie meende dat het onderzoek een duidelijke politieke lading had. Leden van de onderzoekscommissie zouden om die reden alleen democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordigers mogen zijn.28 De minister was het bij nader inzien met deze redenering eens en wijzigde het voorstel.29 De grondslag van het controlemiddel rust daarmee overduidelijk op de democratische legitimatie van de gemeenteraad. Artikel 156 lid 2 sub b, waarin staat dat de bevoegdheid uit artikel 155a niet mag worden overgedragen, bevestigt dit nog eens.

De voor de praktijk meest ingrijpende wijziging met betrekking tot controle betrof de invoering van de verplichting voor gemeenten om een lokale rekenkamer(commissie) in te stellen ex artikel 81a jo. artikel 81oa Gemeentewet. In enkele gemeenten was er al voor de dualisering van het gemeentebestel geëxperimenteerd met lokale rekenkamers.30 Die ervaringen werden door de regering aangegrepen om de instelling van een lokale rekenkamer(commissie) voor alle gemeenten verplicht voor te schrijven. Oorspronkelijk was het de bedoeling van de regering om gemeenten te verplichten tot het instellen van volledig onafhankelijke rekenkamers waarvan raadsleden geen lid mochten zijn. De Tweede Kamer stak hier een stokje voor door een amendement aan te nemen dat gemeenten de keuze liet tussen het instellen van een onafhankelijke rekenkamer of het instellen van een rekenkamercommissie, waarvan raadsleden wel lid mochten zijn. Op de betekenis van dit amendement kom ik later terug.31

De verplichting tot het instellen van een lokale rekenkamer(commissie) was tijdens de parlementaire behandeling van de dualiseringswet onderwerp van aanhoudend debat. De regering gaf aan dat de lokale rekenkamer twee functies zou hebben. Allereerst kan de rekenkamer rechtmatigheidsonderzoek doen als aanvulling op het hierna te bespreken onderzoek van de accountant. Het is niet de bedoeling dat de rekenkamer het werk van de accountant overdoet, maar hij kan wel bepaalde systeemtoetsen uitvoeren. Dit houdt bijvoorbeeld in dat hij onderzoek kan doen naar de wijze waarop de reguliere rechtmatigheidscontrole van de accountant is georganiseerd en functioneert.32 Daarnaast, en belangrijker, kan de rekenkamer onderzoek doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het financiële beheer, de gemeentelijke organisatie en het gevoerde beleid. Wat precies onder doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek verstaan moet worden, blijkt niet uit de parlementaire geschiedenis van de dualisering. Van der Woude heeft daarvoor aansluiting gezocht bij de Handleiding van de Algemene Rekenkamer.33 Doelmatigheidsonderzoek wordt daarin aan de hand van twee vragen ingevuld, namelijk (1) hadden de beleidsdoelstellingen met de inzet van minder middelen kunnen worden bereikt en (2) hadden met dezelfde middelen meer beleidsdoelstellingen kunnen worden verwezenlijkt? Ook het doeltreffendheidsonderzoek wordt aan de hand van twee vragen ingevuld, namelijk (1) zijn de beoogde maatschappelijke effecten bereikt en (2) is er een causaal verband tussen de ondernomen activiteiten en de prestaties en effecten?

Vooral de mogelijkheid voor lokale rekenkamers om doeltreffendheidsonderzoek te verrichten, leidde bij de Raad van State tot gefronste wenkbrauwen. Deze meende dat dit bij uitstek behoorde tot het terrein van politieke controle door de gemeenteraad. Hij was bang dat de verplichte toevoeging van doeltreffendheidsonderzoek ertoe zou leiden dat de rekenkamer feitelijk de positie van de gemeenteraad op het punt van de doeltreffendheidscontrole zou overnemen.34 Zonder op de conclusies van dit hoofdstuk vooruit te willen lopen, heeft de Raad van State gelijk dat er bij doelmatigheids- en met name doeltreffendheidsonderzoek in grotere mate sprake is van politieke oordeelsvorming dan bij rechtmatigheidsonderzoek. Niet alle doelstellingen zullen immers even precies en concreet geformuleerd (kunnen) worden door de raad, waardoor er vaak een bepaalde mate van beoordelingsruimte overblijft waarin uiteenlopende conclusies getrokken kunnen worden over de vraag of het beleid doelmatig en/of doeltreffend is geweest.35 De regering vond de vrees van de Raad van State dat rekenkamers de positie van de raad zouden gaan innemen evenwel ongegrond. Volgens de regering zouden de raad en het college36 primair verantwoordelijk blijven voor controle op en evaluatie van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en het financieel beheer.37 Een extra paar ogen op dat terrein zou de raad alleen maar helpen zijn eigen taak beter te vervullen.38 Voor dat standpunt valt zeker wat te zeggen, al was het alleen maar omdat het onderzoek van de lokale rekenkamer een advies is aan de raad en in juridische zin geen bindende verplichtingen met zich meebrengt. Toch kan uit de vrees van de Raad van State wel degelijk een punt worden afgeleid dat niet wordt weggenomen door het argument dat de rekenkamer slechts een advies uitbrengt. Het betreft het feit dat de regering met de onafhankelijke lokale rekenkamers probeerde om gemeenten te dwingen een orgaan in te stellen op wiens werkzaamheden de raad geen invloed zou hebben, dat over eigen wettelijke bevoegdheden zou beschikken en dat politieke vormen van controle zou kunnen uitoefenen. Daarin zit vanuit het oogpunt van controle op het gemeentelijke niveau het echte ingrijpende karakter van de poging tot het verplicht introduceren van onafhankelijke lokale rekenkamers.

Wellicht dat parlementariërs dit ook zagen aangezien de meeste discussie tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel niet ging over de taken van lokale rekenkamers, maar over de vraag of de rekenkamer verplicht moest worden gesteld en over de verhouding tot de raad.39 Volgens de regering was een goede toetsing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk beleid een ingewikkelde zaak die specifieke deskundigheid vereiste waarover raadsleden doorgaans niet beschikten.40 Een professionele rekenkamer moest daar uitkomst bij bieden: ‘[e]r dient […] een onafhankelijk orgaan te zijn dat daarnaast [naast de raad] eigen onderzoek doet en wiens rapportages in het openbaar worden besproken. De rapporten van de rekenkamer kunnen op die manier ook een belangrijke rol vervullen in het proces van het afleggen van rekenschap door de raad aan de burgers’.41 Enkele fracties hadden moeite met het verplicht voorschrijven van een onafhankelijke variant voor alle gemeenten.42 Zij stelden daarom middels het amendement-De Cloe voor om een rekenkamer verplicht te stellen, maar aan gemeenten de keuze te laten tussen twee varianten.43 De eerste variant (artikel 81a Gemeentewet) was de onafhankelijke versie van de regering waarin geen raadsleden zitting mochten hebben. In de tweede variant (artikel 81oa Gemeentewet) mochten wel raadsleden zitting hebben, waardoor deze minder onafhankelijk ten opzichte van de raad zou zijn. Het amendement werd aangenomen, terwijl een subamendement dat beoogde raadsleden uit alle rekenkamervarianten te houden, werd verworpen. Volgens Van der Woude heeft het verschil in samenstelling van beide varianten gevolgen voor het soort verantwoording waarop de rekenkamer(commissie)s zien. De onafhankelijke variant ziet op publieke verantwoording richting burgers, waarbij het gehele beleid van de gemeente wordt gecontroleerd. In die situatie ligt het niet voor de hand dat de raad de werkzaamheden van de rekenkamer aanstuurt. Rekenkamercommissies zien daarentegen op politieke verantwoording richting de raad, waarbij alleen het collegebeleid wordt gecontroleerd. In die situatie ligt aansturing door de raad juist wel voor de hand omdat de rekenkamercommissies moeten worden gezien als commissie uit de raad.44

De wetgever liet ten tijde van de dualisering de keuze voor een van beide rekenkamervarianten aan gemeenten. In latere Kroonbesluiten heeft de regering echter alsnog geprobeerd de keuzevrijheid in te perken.45 Verordeningen van de gemeenten Lelystad, Oirschot en Gorinchem gaven hiertoe aanleiding. In alle drie de gemeenten waren rekenkamercommissies in de zin van artikel 81oa Gemeentewet ingesteld. In Lelystad en in eerste instantie in Oirschot was daarin vastgelegd dat het werkprogramma van de commissie zou worden vastgesteld door de raad. In Gorinchem en later in Oirschot was in de verordening bepaald dat de gemeenteraad het door de rekenkamercommissie opgestelde werkprogramma moest goedkeuren.46 Alle drie de verordeningen werden door de Kroon vernietigd.47 Volgens de regering gaven de voorschriften in de verordeningen de raad feitelijk de bevoegdheid om te bepalen welke onderzoeken de rekenkamercommissies zouden uitvoeren, iets dat zij onwenselijk achtte met het oog op de onafhankelijkheid van het onderzoek. De bepalingen waren volgens de regering in strijd met artikel 182 lid 2 Gemeentewet, waarin staat dat de rekenkamer(commissie) op verzoek van de raad een onderzoek kan instellen. Het goedkeuringsvereiste uit de verordeningen van Gorinchem en Oirschot achtte zij daarnaast in strijd met het grondwettelijke en gemeentewettelijke stelsel en problematisch in verhouding tot het enquêterecht uit artikel 155a Gemeentewet.

Voor het standpunt dat het goedkeuringsvereiste in strijd was met het grondwettelijke en gemeentewettelijke stelsel droeg de regering twee argumenten aan.48 Ten eerste is er voor het goedkeuringsvereiste volgens de regering een expliciete basis in de (Gemeente)wet nodig. Andere goedkeuringsvereisten kunnen namelijk ook slechts mogelijk gemaakt worden bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening. De regering baseerde dit op artikel 132 lid 2 en lid 3 Grondwet en artikel 259 Gemeentewet. Daarin staat dat de wet het toezicht op gemeentebesturen regelt (artikel 132 lid 2 Grondwet) en dat besluiten van gemeentebesturen slechts aan voorafgaand toezicht kunnen worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen (artikel 132 lid 3 Grondwet). Artikel 259 Gemeentewet preciseert dit laatste door te bepalen dat voorafgaande goedkeuring moet zijn voorzien bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening. Het tweede argument van de regering luidde dat ‘verhoudingen binnen het gemeentebestuur worden beheerst door ‘checks and balances’ in het kader en als afgeleide van horizontale verantwoordingsrelaties. Voor zover het de binnengemeentelijke verhoudingen betreft biedt de Gemeentewet dan ook geen aanknopingspunten voor binnengemeentelijke toezichtsverhoudingen en zal de Gemeentewet – gezien de aard van de binnengemeentelijke verhoudingen – daartoe logischerwijs ook nooit aanknopingspunten bieden.’ Het eerste argument van de regering is redelijk steekhoudend. Om besluiten van (organen van) het gemeentebestuur, waartoe volgens artikel 5 sub a Gemeentewet ook de rekenkamers gerekend moeten worden, aan voorafgaande goedkeuring te onderwerpen is inderdaad een expliciete grondslag bij of krachtens de wet nodig. Bij het tweede argument van de regering, namelijk dat de verhoudingen binnen het gemeentebestuur worden beheerst door checks and balances in het kader en als afgeleide van horizontale verantwoordingsrelaties, kunnen daarentegen de nodige vraagtekens worden geplaatst. Zoals hiervoor bleek, is de oorspronkelijke verticale structuur van het gemeentebestel weliswaar verwaterd maar niet verdwenen. Zo staat het hoofdschap van de raad nog steeds in de Grondwet en worden wethouders nog steeds door de raad benoemd en ontslagen. Belangrijker nog is dat de raad, het college en de burgemeester op grond van artikel 85 lid 3 Gemeentewet toezicht houden op door hen ingestelde bestuurscommissies, wat mede een goedkeuringsrecht kan omvatten ten aanzien van door hen genomen beslissingen. Dit doet toch wel behoorlijk af aan de bewering van de regering dat er geen aanknopingspunten te vinden zouden zijn in de Gemeentewet voor verticale toezichtrelaties. Checks and balances hebben daarnaast in 2002 wel een impuls gekregen met de verplaatsing van het bestuurlijk primaat naar het college en de introductie van de lokale rekenkamer, maar dat wil nog niet zeggen dat er daarmee allerlei horizontale verantwoordingsrelaties hun intrede hebben gedaan in het gemeentebestuur. Horizontale verantwoordingsrelaties veronderstellen een mate van wederkerigheid die tussen raad en college in juridische zin niet bestaat. De verhoudingen tussen de twee zijn horizontaler geworden doordat het college over eigen bevoegdheden is gaan beschikken, maar het college legt daarover verantwoording af aan de raad terwijl deze over zijn bevoegdheden zeer zeker geen verantwoording aflegt aan het college. Mede daardoor en bijvoorbeeld doordat het college niet over een ontbindingsrecht beschikt, is de relatie met de raad behoorlijk eenzijdig en daarmee verticaal. Van een horizontale verantwoordingsrelatie kan tot op zekere hoogte wel gesproken worden ten aanzien van de raad en de lokale rekenkamer. In de parlementaire behandeling is immers benadrukt dat de laatste een onafhankelijke positie moet innemen en ook beslissingen van de raad moet kunnen controleren. De vernietiging van de rekenkamercommissieverordening moet vooral gezien worden als een poging van de regering om een dergelijke positie ook voor rekenkamercommissies te verzekeren. Het argument dat daarvoor gebruikt wordt, namelijk dat de verhoudingen binnen het gemeentebestuur worden beheerst door checks and balances in het kader en als afgeleide van horizontale verantwoordingsrelaties, is echter een doelredenering die geen recht doet aan de werkelijkheid.

De gemeenten Oirschot en Gorinchem waren het niet eens met de vernietigingsbesluiten van de Kroon en stelden beroep in bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zij kregen nul op het rekest omdat ook de Afdeling veel waarde hechtte aan de onafhankelijkheid van rekenkamercommissies. Het goedkeuringsvereiste uit de verordeningen van beide gemeenten werd in strijd geacht met artikel 81oa Gemeentewet jo. 182 lid 1 en 2 Gemeentewet.49 Van der Woude constateert dat dit ertoe heeft geleid dat er rekenkamercommissies kunnen worden ingesteld waar alleen raadsleden zitting in hebben, maar die tegelijkertijd niet mogen worden aangestuurd door de raad. Zoals Van der Woude ook stelt, zijn de uitspraken van de Afdeling te verdedigen. Een goedkeuringsvereiste verhoudt zich zeker niet lekker tot de mogelijkheid van rekenkamer(commissies) om verzoeken van de raad tot het doen van onderzoek naast zich neer te leggen. Tegelijkertijd stroken de uitspraken van de Afdeling niet geheel met de bedoeling van de wetgever.50 Door het aannemen van het eerdergenoemde amendement-De Cloe en het verwerpen van het subamendement heeft de wetgever ruimte willen creëren voor lokale rekenkamercommissies die in grotere mate door de raad aangestuurd kunnen worden. Desondanks moet het sinds de uitspraken van de Afdeling als geldend recht worden beschouwd dat er keuzeruimte is voor gemeenten voor wat betreft de bemensing van rekenkamercommissies, maar niet ten aanzien van de aansturing door de raad. Dat is bij beide rekenkamervarianten niet toegestaan.

Naast de lokale rekenkamer(commissie) ging er bij de dualiseringsoperatie ook veel aandacht uit naar nog een andere controleur naast de raad, namelijk de accountant. Artikel 213 lid 2 Gemeentewet bepaalt dat de raad een of meer accountants aanwijst, belast met de controle van de jaarrekening, het verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Artikel 213 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat de raad daarover bij verordening regels vaststelt. Het verrichten van doelmatigheidsonderzoek werd niet langer aan de accountant opgedragen. Ook de regering erkende dat dit type controle al snel tot een beleidsinhoudelijk oordeel zou leiden, wat niet goed aansloot op de expertise van de accountant.51 Hij diende zich daarom te beperken tot een rechtmatigheidscontrole. In artikel 213 Gemeentewet zelf zijn enkele regels ten aanzien van de rechtmatigheidscontrole opgenomen. Op basis van artikel 213 lid 6 Gemeentewet kunnen ook nog nadere regels worden vastgesteld. Dit is gebeurd in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden.52 Daarin is bepaald dat rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole een specifieke, financiële lading kent. Het duidt op de mate waarin het door het college gevoerde financiële beheer in overeenstemming is met bestaande normering.53 Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard vallen buiten het bereik van de rechtmatigheidscontrole van de accountant.54 Het Besluit bevat daarnaast minimumeisen voor de rechtmatigheidscontrole. In de nota van toelichting bij het Besluit geeft de regering aan dat gekozen is voor minimumeisen omdat anders het rechtmatigheidsoordeel op verschillende wijzen in gemeenten zou kunnen worden uitgesproken.55 De minimumeisen zijn daarnaast bedoeld om te garanderen dat het gemeentelijke rechtmatigheidsoordeel aansluit op dat van het Rijk en de provincies.56 Voor een belangrijk deel zijn de minimumeisen kwantitatief van aard. In artikel 2 lid 1 van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden worden bijvoorbeeld twee goedkeuringstoleranties gegeven waaraan de accountant moet toetsen: fouten in de jaarrekening mogen maximaal 1% van de omvangsbasis vormen (sub a) en onzekerheden mogen maximaal 3% van de omvangsbasis vormen (sub b).57 Als een van deze normen overschreden wordt, moet de accountant volgens artikel 2 lid 5 de goedkeurende verklaring aan de jaarrekening onthouden.58

Naast kwantitatieve aspecten moet de accountant bij de controle en oordeelsvorming volgens artikel 3 van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden ook rekening houden met kwalitatieve aspecten. In de toelichting worden vier voorbeelden gegeven:

Op grond van zijn deskundigheid kan de accountant besluiten dat de gebreken in deze kwalitatieve aspecten van dusdanige aard zijn dat de goedkeurende verklaring aan de jaarrekening wordt onthouden. Er kunnen nog andere kwalitatieve aspecten bij de controle van belang zijn, aangezien de bovenstaande opsomming niet-limitatief is, maar welke dat zijn, wordt niet duidelijk uit de toelichting. Wat wel duidelijk is, is dat de accountant in de beoordeling van kwalitatieve aspecten vrijer is dan bij kwantitatieve aspecten. Hij moet een eigen inschatting maken of geconstateerde gebreken dermate ernstig zijn dat goedkeuring moet worden onthouden. Hieruit blijkt ook dat de accountantscontrole niet geheel geobjectiveerd is. De accountantscontrole lijkt zelfs niet geheel beperkt te zijn tot een rechtmatigheidstoetsing. Toetsing aan de politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening vergt namelijk een inschatting die verder gaat dan puur een oordeel over of het college zich aan de geldende normen ten aanzien van het financieel beheer heeft gehouden. Een dergelijke toets zou eerder in de taakomschrijving van de lokale rekenkamer en de gemeenteraad passen als een vorm van politieke controle.

Ten slotte speelt de gemeenteraad naast het feit dat hij de accountant aanstelt nog een rol bij de accountantscontrole. De raad kan namelijk via de controleverordening van artikel 213 lid 1 Gemeentewet enige invloed uitoefenen op wat de accountant aan een rechtmatigheidscontrole onderwerpt. De accountant loopt normaal gesproken bij de controle niet alle financiële beheershandelingen na, maar zal steekproefsgewijs te werk gaan. De raad kan in de opdracht aan de accountant aangeven dat bepaalde politiek gevoelige posten in ieder geval onderzocht moeten worden. Daarnaast kan de raad volgens de nota van toelichting bij het Besluit accountantscontrole decentrale overheden aanvullende en strengere eisen stellen aan de controle dan die voortvloeien uit de Gemeentewet en het besluit zelf.60 Het belang daarvan moet echter niet overschat worden. De strengere eisen die de raad kan stellen zien op de goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties. De raad mag bijvoorbeeld eisen dat de fouten in de jaarrekening maximaal 0,5% van de omvangbasis mogen vormen. Minder strenge eisen dan die volgen uit het Besluit accountantscontrole decentrale overheden mogen niet worden gehanteerd.61 Evenmin blijkt uit toelichtingen bij het besluit of bij de Gemeentewet wat voor aanvullende eisen er mogen worden gesteld. Doordat de regering expliciet heeft aangegeven dat de accountantscontrole op decentraal niveau moet aansluiten op het landelijk niveau, lijkt de ruimte voor gemeenteraden vooral te liggen in het stellen van zwaardere eisen en niet in het stellen van andere eisen.

De derde, ietwat verrassende, controleur die naast de raad op gemeentelijk niveau actief is, is het college. Op grond van artikel 213a Gemeentewet dient dit orgaan een doelmatigheids- en doeltreffendheidstoets uit te voeren. De raad moet hierover bij verordening regels stellen, maar uit niets blijkt concreet wat dan geregeld zou moeten worden. Het lijkt er dan ook op dat de raad behoorlijk vrij is in het invullen van de toets. Het college moet de resultaten van het onderzoek volgens artikel 213a lid 2 en 3 zowel aan de raad als aan de rekenkamer overleggen. Dat het college een doelmatigheids- en doeltreffendheidstoets moet uitvoeren is op zijn minst verwonderlijk. Het heeft er namelijk alles van weg dat dit een slager is die zijn eigen vlees keurt.62 Het is des te meer verwonderlijk als het vergeleken wordt met het standpunt van de regering ten aanzien van de lokale rekenkamer. Daarvoor werd juist van groot belang geacht dat de onderzoekers onafhankelijk ten opzichte van hun onderzoeksobject stonden. Blijkbaar speelde datzelfde argument bij de controle door het college van zijn eigen beleid en beheer geen rol. Mede door deze weeffout heeft de controle door het college in de praktijk nauwelijks tot geen meerwaarde voor de raad en is het de vraag of artikel 213a behouden moet blijven.63

De dualisering van het gemeentebestuur had, ten slotte, ook gevolgen voor de controle die gewone burgers kunnen uitoefenen over het gemeentebestuur. Aan deze vorm van controle werd nauwelijks aandacht besteed tijdens de parlementaire behandeling van de dualiseringswet. Een van de weinige keren dat het ter sprake kwam, was in het kader van transparantie, wat de regering ‘een essentiële voorwaarde voor publieke verantwoording en publieke controle’ noemde: ‘[i]mmers, verantwoording aan en controle door burgers en hun organisaties is alleen mogelijk als zij ook daadwerkelijk inzicht kunnen hebben in het gemeentelijke beleid en de totstandkoming daarvan’.64 Juist op dat vlak heeft de dualisering in ieder geval in theorie grote gevolgen gehad. Doordat de bestuursbevoegdheden van de raad werden overgeheveld naar het college, vond de besluitvorming daarover namelijk niet meer plaats in de openbaarheid. De vergadering van het college zijn immers besloten in tegenstelling tot die van de raad. Dit gevolg van de dualisering kwam in de Tweede Kamer niet ter sprake, maar leidde in de Eerste Kamer tot een flink aantal beschouwingen.65 De GroenLinks-fractie meende dat ‘het aardige van de huidige gang van zaken is dat gemeenteraads- en commissievergaderingen in de openbaarheid plaatsvinden […] Er is een eenheid van tijd en plaats waar het gaat om discussie en besluitvorming en dat alles in de volstrekte openbaarheid, waarin gemeenteraadsleden metterdaad en onmiddellijk via hun inbreng en standpuntbepaling verantwoording af leggen’.66 Met de dualisering zou dit alles veranderen: ‘[h]oe schril steekt hier de door het kabinet voorgestane situatie af, waarin het college van B. en W. in een besloten vergadering, op grond van geheime stukken, besluiten neemt waar later verantwoording over moet worden afgelegd aan de gemeenteraad. Het besluit is dan al genomen, van transparantie is geen sprake en de discussie over de verantwoording speelt zich af tussen raad en college, waarbij de bevolking de backbencher is’.67 De regering reageerde op deze kritiek met een praktisch en principieel argument. Allereerst was het volgens de regering zo dat in negen van de tien gevallen de feitelijke besluitvorming toch al niet in de raad maar in het college plaatsvond: ‘de rol van de raad beperkt zich in die gevallen tot het zonder discussie en vaak ook zonder hoofdelijke stemming verlenen van instemming met de door het college voorbereide ontwerpbesluiten’.68 Daarnaast was het college nog altijd verantwoording verschuldigd aan de raad over het uitoefenen van de eigen bestuursbevoegdheden: ‘Die verantwoording wordt afgelegd in de volle openbaarheid van de raadszaal (of de commissievergadering).’69 Los van de vraag of het eerste argument steekhoudend was,70 werd een belangrijk punt van het bezwaar van de GroenLinks-fractie door het tweede argument niet ondervangen. Het uitoefenen van bestuursbevoegdheden kan in het nieuwe duale systeem nog steeds gecontroleerd worden, en er wordt nog steeds verantwoording over afgelegd. Feit is alleen dat de raad daarbij de plaats van de burger heeft ingenomen. Door het overdragen van bestuursbevoegdheden kan de burger niet meer direct de uitoefening daarvan kan controleren. Dit maakt dat de burger in grotere mate afhankelijk is geworden van de raad ten aanzien van de controle en verantwoording van het bestuur. In het nader voorlopig verslag hield de GroenLinks-fractie vol dat er een principieel verschil bestond tussen openbare besluitvorming in de raad en besloten besluitvorming in het college.71 In haar antwoord erkende de regering dit principiële verschil uiteindelijk, maar zij bracht daar opnieuw tegenin dat het college nog steeds verplicht was openbare verantwoording aan de raad af te leggen. Als tegemoetkoming gaf zij wel aan het voornemen te hebben om in de Gemeentewet een verplichting op te nemen tot openbaarmaking van besluitenlijsten van collegevergaderingen.72 De wens om bestuursbevoegdheden van de raad te verplaatsen naar het college bleef ondertussen gehandhaafd. Uiteindelijk heeft dit minder vergaande vormen aangenomen dan oorspronkelijk de bedoeling was, maar ten aanzien van die bevoegdheden die wel naar het college zijn verplaatst, heeft de dualisering tot gevolg gehad dat de directe controle door burgers van de uitoefening van die bevoegdheden niet meer mogelijk is.