Einde inhoudsopgave
Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/2.3.2
2.3.2 De taak van en toetsing door de bestuursrechter
N. van Triet, datum 23-12-2022
- Datum
23-12-2022
- Auteur
N. van Triet
- JCDI
JCDI:ADS685401:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Niet langer ging het alleen om een rechtmatigheidscontrole, maar ook om een behoorlijkheidscontrole. Die behoorlijkheidscontrole was expliciet geen doelmatigheids- of beleidscontrole. Zie bijv. Wiarda 1952, p. 55-59.
Schueler 2019b.
De meeste administratieve rechters hadden vóór de Awb slechts beperkte mogelijkheden om ‘zelf in de zaak te voorzien’. Voor zover die mogelijkheid bestond, werd daar weinig gebruik van gemaakt. Uitzondering vormde de belastingrechter die – gelet op de uitoefening van gebonden bevoegdheden waarover hij moest oordelen – wel zelf in de zaak voorzag. De wetgever wilde bij de invoering van de Awb een van de eigenschappen van het Kroonberoep (weliswaar in aangepaste vorm) aan de bestuursrechter geven door een algemene bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien te creëren, Schueler 2019b. Zie nu art. 8:41a Awb, dat bepaalt dat een bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht.
Dit betrof een wezenlijke verandering ten opzichte van de administratieve rechtsmiddelen.
Zie over die ontwikkeling ook Schueler 2019a. Zie over de (bijgestelde) ambities van de Awb tevens Schlössels e.a. 2019.
Die ontwikkeling uit zich bijvoorbeeld in het bewijsrecht, waarover vóór de Awb geen materiële regels golden omdat zowel de administratieve rechter als het bestuursorgaan in administratief beroep moest beslissen op basis van de materiële waarheid omtrent de feiten. Regels zouden de waarheidsvinding niet ten goede komen, Schueler 2019b, voetnoot 6. Inmiddels ligt de feitenvaststelling en waarheidsvinding in eerste instantie bij partijen, en niet bij de rechter, Schueler 2019b, voetnoot 8.
Van den Berge 2019 noemt dit gesubjectiveerde bestuursrecht ‘relationeel’ bestuursrecht. Zie over de subjectivering van het bestuursprocesrecht ook Esser 2019.
Art. 8:41a Awb. Zie over de ‘voorzichtige opmars’ van definitieve geschilbeslechting Polak & Roelfsema 2022. De klassieke benadering dat indien sprake is van beslissingsruimte voor het bestuur, de rechter niet aan finale geschilbeslechting kan doen, staat volgens hen onder andere onder druk omdat die benadering ‘spanning oproept met hoe de rol van een rechter door burgers die tegen een besluit opkomen, wordt gepercipieerd’ (p. 176). Zij koppelen de mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting aan de toegenomen toetsingsintensiteit van overheidshandelen door de bestuursrechter.
In 2022 verschijnt het proefschrift (Radboud Universiteit) van B. Assink over de plaats en functie van de bestuursrechtspraak in de democratische rechtsstaat. Hierbij richt hij zich op de vraag in hoeverre het recours objectif als functie van de procedure bij de bestuursrechter gerevitaliseerd moet worden.
Schlössels, Schutgens & Zijlstra 2019, p. 3-4. In dit kader past ook de aandacht voor het ‘responsieve bestuursrecht’, waarbij verder wordt gekeken dan het juridische geschil dat partijen verdeeld houdt. Zie daarover onder andere het themanummer uit mei 2018 van het NTB, Kromhout & Marseille 2019 (verslag van de VAR-studiemiddag over dit onderwerp) en M. Scheltema 2019a over de responsieve rechtsstaat (met een mooi overzicht van de toenemende blik op het burgerperspectief). Bij het 25-jaar Awb-symposium heeft toenmalig minister Dekker de ambitie uitgesproken om te werken aan een responsieve rechtsstaat in plaats van een bureaucratische rechtsstaat (NTB 2019/11, onder 9). Zie ook Doornbos 2019 die meent dat responsiviteit zich kan ontwikkelen tot nieuw rechtsstatelijk beginsel en het jaarverslag van de Raad van State 2017, p. 36. De VAR-preadviezen 2020 gingen over maatwerk in het bestuursrecht. In NJB 2019/826 wijzen Barkhuysen en Den Ouden op de toenemende rol van het evenredigheidsvereiste in het bestuursrecht (vergelijkbaar met de redelijkheid en billijkheid in het civiele recht) en in hun kroniek NJB 2020/954 op de roep om een responsiever bestuursrecht.
Zie ook Van den Berge 2020, p. 23 die de ontwikkeling van de bestuursrechter omschrijft als een ontwikkeling ‘van scheidsrechter naar ‘burgervriend’’. Hij wijst ook op de toegenomen aandacht voor de procedurele rechtvaardigheid, die er aan kan bijdragen dat burgers zich bij een uitspraak kunnen neerleggen, ook als die voor hen negatief is. Zie daarover ook Grootelaar & Van den Bos 2019.
Schueler 2019b, onder ‘Conclusie’.
Ongeacht of sprake is van uitoefening van discretionaire of gebonden bevoegdheden, moet een bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden altijd de geschreven en ongeschreven regels – inclusief de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – van het bestuursrecht in acht nemen. Vanaf de jaren 30 van de 20e eeuw werden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ontwikkeld.1
Oorspronkelijk zag – met de Wet Arob – de bestuursrechtelijke rechtsbescherming door een onafhankelijke rechter louter op handhaving van het objectieve publiekrecht. Sinds de jaren 90 van de 20e eeuw is in de bestuursrechtspraak tevens veel nadruk komen te liggen op finale geschilbeslechting.
Sinds de invoering van de Awb kan de bestuursrechter (alle) besluiten aan deze beginselen toetsen. Hiermee zijn de mogelijkheden tot rechtsbescherming door de bestuursrechter sterk uitgebreid. In 1994 had de wetgever bij de totstandkoming van de Awb de volgende karakteristieken van de bestuursrechtspraak voor ogen:2 (i) materiële waarheidsvinding; (ii) finale geschilbeslechting indien rechtens slechts één beslissing mogelijk is3; (iii) de bestuursrechter is gebonden aan hetgeen hem in het beroepschrift wordt verzocht4; (iv) rechtsbescherming moet – ook zonder rechtsbijstand – toegankelijk zijn voor iedereen; en (v) bij beslissingsvrijheid van het bestuur moet de bestuursrechter terughoudend toetsen.
De huidige bestuursrechtspraak beantwoordt niet aan al deze oorspronkelijke doelstellingen5 en draait minder om de onderzoeksplicht van en materiële waarheidsvinding door de bestuursrechter en meer om de verantwoordelijkheid van partijen.6 Wel in lijn met het oogmerk van de wetgever, is dat partijen de omvang van het geding bepalen. Deze ontwikkeling past binnen de verschuiving in de rechtspraak van objectieve wetstoepassing naar geschilbeslechting waarbij het draait om de relatie tussen individuele burgers en bestuursorganen en minder om toetsing aan louter het objectieve recht.7
De bestuursrechtspraak hecht veel belang aan het oplossen van een concreet geschil, waarbij de rechter zo veel mogelijk moet zorgen voor definitieve afdoening daarvan.8 De hedendaagse bestuursrechtelijke rechtsbescherming ziet dan ook zowel op het handhaven van het objectieve recht (recours objectif) als op het beschermen van individuele rechten van burgers en geschilbeslechting (recours subjectif).9 De nadruk ligt thans op het recours subjectif.10 Schueler omschrijft die ontwikkeling treffend met de constatering dat het karakter van de bestuursrechter is veranderd ‘van toetser naar geschilbeslechter’,11 en constateert dat de taak van de Awb-bestuursrechter zowel een beperking (partijen bepalen de omvang van het geding) als verdieping (de rechter zoekt naar een finale oplossing) heeft ondergaan.12