II.5.5.2 Het doel van de openbaarheidseisen in de bestuurlijke voorprocedure

De openbaarheidseisen voor de zitting in de procedure bij de rechter en de uitspraak van de rechter, worden — zoals hierboven al werd aangegeven — primair gesteld ten behoeve van de inzichtelijkheid en controleerbaarheid van de werkzaamheid van de rechter voor de betrokken partijen en het publiek.1 Tevens vormt openbaarheid van de behandeling door en de beslissing van de rechter een waarborg voor partijen tegen willekeur en hebben deze eisen een functie ten behoeve van het vertrouwen in de onafhankelijke rechtspraak van partijen.2 Beide deelaspecten van het openbaarheidsbeginsel hebben deze functies. De twee functies vertegenwoordigen het onderscheid tussen inwendige en uitwendige openbaarheid ofwel externe en interne werking van de openbaarheidseisen.3 De interne openbaarheid heeft betrekking op de bescherming van de belangen van de deelnemers aan de procedure en garandeert toegankelijkheid van de zitting voor die deelnemers en de bekendmaking van de uitspraak aan de betrokken partijen. De uitwendige of externe openbaarheid ziet op de toegankelijkheid van de zitting en uitspraak voor het publiek.4

Ook in de bestuurlijke voorprocedures zal de hoorzitting in de meeste gevallen in het openbaar plaatsvinden. Wat de ratio of functie van de openbaarheid van behandeling in bezwaar en administratief beroep is, is echter niet duidelijk. Voor de bezwaarschriftprocedure merkt de wetgever immers slechts op dat het lastig is een algemene regeling inzake openbaarheid te scheppen en dat het bestuursorgaan daaromtrent derhalve zelf een beslissing dient te nemen 5 Als reden voor het uitgangspunt dat de hoorzitting in administratief beroep in het openbaar dient plaats te vinden, wijst de wetgever het iets formelere karakter van deze voorprocedure aan (in vergelijking tot het meer informele karakter van de bezwaarschriftprocedure).6 Dat duidt erop dat de gelijkenis met de procedure voor de rechter de wetgever mogelijk ertoe bewogen heeft openbaarheid (van behandeling) als regel voor te schrijven.7 Of dat ook tot de conclusie moet leiden dat de ratio voor openbaarheid in (een bepaal)de voorprocedures niet verschilt van die voor openbaarheid in een rechterlijke procedure staat daarmee echter geenszins vast.

Omdat de publieke controle en het inzichtelijk maken voor het publiek van de rechterlijke werkzaamheid als doel van de openbaarheidseisen samenhangt met de omstandigheid dat de rechter als onafhankelijk orgaan geen verantwoording over zijn uitspraken hoeft af te leggen aan andere organen, staat op voorhand niet vast dat voor openbaarheidseisen in bestuurlijke voorprocedures eenzelfde ratio gevonden kan worden. Voor bestuursorganen geldt zulks immers in mindere mate; bepaalde bestuursorganen dienen in elk geval verantwoording af te leggen aan democratisch gekozen bestuursorganen binnen het openbaar lichaam waartoe zij behoren. In vergelijking tot de rechter beschikt het bestuur voorts over een sterke(re) democratische legitimatie.8 Bovendien wordt de beslissing van het bestuur getoetst door die onafhankelijke rechter in een procedure waarvoor de openbaarheidsvereisten gelden en wordt het bestuurlijk optreden zelf in openbaarheid op rechtmatigheid getoetst. De democratische functie van het openbaarheidsbeginsel die eruit bestaat dat de rechter zijn democratische legitimatie haalt uit het vertrouwen dat het publiek en rechtzoekenden stellen in rechtspraak lijkt derhalve niet zo sterk aanwezig (en nodig) te zijn voor de bestuurlijke voorprocedures.

Desalniettemin zijn er redenen aan te wijzen voor een zekere mate van externe openbaarheid in de bestuurlijke (voor)procedures, waarbij een vergelijkbare ratio kan worden aangewezen. In de praktijk lijkt allereerst, zoals Somer reeds opmerkte voor het administratief beroep, de politieke verantwoordelijkheid voor de beslissingen in de bestuurlijke voorprocedures nauwelijks tot gelding te worden gebracht.9 Daarmee wordt afbreuk gedaan aan het argument dat bij het bestuur een sterkere democratische legitimatie bestaat. Bovendien is ook het vertrouwen in de overheid en in het bijzonder het bestuur gebaat bij zo groot mogelijke openheid en transparantie ten aanzien van de besluitvorming en overheidsinformatie. Openbaarheid in de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep kan daaraan bijdragen. In deze zin kan openbaarheid in die procedures een vergelijkbaar (extern) doel waarborgen. Vertrouwen in de overheid hangt in meer algemene zin samen met de toegankelijkheid van informatie over de besluitvorming en het besluit zelf voor het publiek. Zoals Van Lent opmerkt in het kader van strafrechtelijke procedures kan ook voor andere organen dan de rechter, eigenlijk voor alle overheidsorganen, een vorm van verantwoording aan de rechtsgemeenschap gewenst zijn.10 Dat geldt niet alleen voor het openbaar ministerie dat zij als voorbeeld noemt, maar ook voor bestuursorganen. Niet voor niets bestaat er sinds 1 mei 1980 een Wet openbaarheid van bestuur die met het oog op een goede en democratische bestuursvoering een zekere mate van openheid en transparantie voorschrijft.11 Volgens de Afdeling dient deze wet ook primair de externe en publieke openbaarheid, waarmee een ander doel wordt gediend dan de interne openbaarheid die geldt op grond van de Awb inzake toegang tot stukken in de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de bestuursrechter.12 Openbaarheid en toegang tot informatie zijn vereisten die in onze democratische rechtsstaat betrekking hebben op alle overheidsinformatie en verder strekken dan procedurele openbaarheid alleen.13 In dit onderzoek staat echter uitsluitend de procedurele openbaarheid, dat wil zeggen openbaarheid in de procedure bij de rechter, de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep centraal. Openbaarmakingseisen ten aanzien van de beslissing van het bestuur in bezwaar of administratief beroep die als doel hebben de controle door het publiek kennen we in het algemene Nederlandse bestuursrecht als behoorlijkheidseis niet, althans geen eisen die zien op de uitwendige openbaarheid.14 Het doel van die eisen, controle door het publiek van de beslissing en redenen voor de beslissing, wordt derhalve bij besluitvorming door bestuursorganen niet gerealiseerd door eisen in de Awb. De Wet openbaarheid van bestuur voorziet ten dele in de openbaarmaking van een besluit van het bestuur.15 Op grond van die wet vindt echter ook geen publicatie en toegankelijkheid voor het publiek in het algemeen plaats.

Ook ten aanzien van uitwendige openbaarmakingseisen voor de beslissing van het bestuur in de bestuurlijke voorprocedure kan echter gesteld worden dat het vertrouwen in de overheid alleen maar gebaat zou zijn bij het stellen van zulke eisen. Voor zover daar praktische problemen aan kleven, kan een invulling of vorm gekozen worden die daaraan tegemoet komt. Openbaarmaking behoeft niet mondeling te geschieden zoals dat onder de Awb van de rechter geëist wordt, maar zou ook via publicatie op internet of in huisaan-huis-bladen kunnen plaatsvinden. Voor besluiten van algemene strekking geldt zulks thans al op grond van artikel 3:42 of bijzondere wetten.16 Wel geldt bij de openbaarmaking van besluiten dat rekening moet worden gehouden met de privacy van belanghebbenden en er eerder redenen kunnen bestaan om niet tot openbaarmaking over te gaan dan wel om verschillende versie van een besluit te hanteren, aldus Daalder.17 Ook zou aansluiting gezocht moeten worden bij de uitzonderingen die genoemd worden in de Wob.18

Naast het vertrouwen van de samenleving in de overheid, dat gediend kan zijn met externe openbaarheid, geldt uiteraard ook dat interne openbaarheid in de bestuurlijke voorprocedures de rechtsbescherming van de belanghebbende(n) ten goede komt. Wat betreft de functie van de interne openbaarheid in de bestuurlijke voorprocedures is er geen onderscheid te constateren met de interne werking van de openbaarheidseisen voor rechtspraak. Inwendige openbaarheidseisen worden ook bij besluitvorming door het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures gesteld. Voor besluiten genomen door het bestuur gelden immers — zie hierover nader paragraaf 4.5.5.4 — de algemene bekendmakingsregels die zijn neergelegd in de Awb. De inwendige openbaarheidseisen hebben voor de rechterlijke uitspraak de functie om partijen op de hoogte te stellen van de uitspraak en de bescherming van de belangen van die partijen. Zij worden op de hoogte gesteld van de uitspraak en de termijn voor hoger beroep tegen de uitspraak begint te lopen na de bekendmaking.19 Dat doel ligt ook — naast de functie in het kader van het van kracht worden van de rechtsgevolgen van het besluit — ten grondslag aan de bekendmakingsregels voor besluiten.20 Deze bekendmakingseisen ten opzichte van belanghebbenden gelden ten behoeve van de rechtsbescherming en verweermogelijkheden van belanghebbenden. Ook wat betreft de openbare behandeling van de zaak gelden er interne openbaarheidseisen, in de zin dat de hoorzitting in beginsel toegankelijk is voor de belanghebbenden en zij daarbij tegelijkertijd aanwezig kunnen zijn, ingevolge artikelen 7:2 en 7:6 Awb. Ook daaraan ligt hetzelfde doel als voor rechtspraak ten grondslag: de verweermogelijkheden en rechtsbescherming van belanghebbenden.21 Tot slot kan ook hier gesteld worden dat de interne werking van de openbaarheidseisen in de bestuurlijke voorprocedures gerealiseerd kan worden door inachtneming van andere beginselen, zoals het beginsel van hoor en wederhoor. De primaire functie van de openbaarheidseisen ligt ook in de bestuurlijke voorprocedures in mijn optiek derhalve bij het waarborgen van externe toegang tot de zitting en het besluit van het publiek. De interne openbaarheidseisen passen wat betreft hun functie beter bij het beginsel van hoor en wederhoor.