3.3.6 Conclusie

Artikel 105 Grondwet geeft uiting aan zowel de medewetgevende als de controlerende rol van het parlement. Ten eerste machtigt het parlement de regering tot het uitgeven van publieke middelen tot een bepaald maximum door middel van het mede vaststellen van de begrotingswetten. Aan de hand van de begrotingswetsvoorstellen kan het parlement de hoogte en het doel van de uitgaven medebepalen. Het parlement heeft de bevoegdheid al dan niet in te stemmen met de begrotingswetsvoorstellen. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het recht om wijzigingen aan de brengen in de begrotingswetsvoorstellen. In de tweede plaats leggen de ministers verantwoording af voor de gedane uitgaven, de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid, en controleren de Algemene Rekenkamer en het parlement de uitgaven. In artikel 105 lid 1 Grondwet komt de autorisatie- en allocatiefunctie naar voren, terwijl in het derde lid van artikel 105 de controlefunctie van de begroting naar voren komt.

Het budgetrecht wordt uitgeoefend tegen de achtergrond van het parlementaire stelsel, met als hoeksteen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Het parlement kan in dit kader beschikken over verschillende bevoegdheden waarmee het invulling geeft aan zijn budgetrecht. Hoewel de ‘gewone’ regels van het parlementaire stelsel van toepassing zijn bij de uitoefening van het budgetrecht verschilt de begrotingswet en de controle van de begroting in enkele opzichten van ‘gewone’ wetgeving en van de controle in het kader van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.

De begrotingswet verschilt zowel inhoudelijk als procedureel van ‘gewone’ wetgeving.1 Een begrotingswet heeft enkel interne werking en heeft dus alleen gelding tussen het parlement en de regering. In de begrotingswet wordt een reeks van machtigingen aan de regering neergelegd. Derden kunnen geen rechten ontlenen aan het bestaan of het ontbreken van een begrotingspost, enkel uit de daaraan onderliggende wet- of regelgeving of andere toezeggingen of overeenkomsten, en alleen voor zover externe werking bestaat. De begroting van ontvangsten heeft bovendien weinig staatsrechtelijke betekenis omdat de belastingen worden geheven krachtens belastingwetten. Ook bestaat er geen recht van initiatief voor het indienen van algemene begrotingswetsvoorstellen. Het begrotingsamendement is ook van andere aard dan een amendement op ‘gewone’ wetsvoorstellen. Zo heeft een begrotingsamendement betrekking op het bedrag dat op de begrotingspost is opgenomen en niet op de toelichting bij het bedrag, heeft een verhoging van een post geen dwingende gevolgen voor de minister, heeft het amenderen van de begroting van ontvangsten weinig staatsrechtelijke betekenis, kan een amendement het volgende jaar relatief makkelijk weer ongedaan gemaakt worden en is meerjarige doorwerking van het amendement niet gegarandeerd. Het amenderen of verwerpen van de begroting kan bovendien niet tot gevolg hebben dat verplichtingen jegens derden, gebaseerd op een publiek- of privaatrechtelijke verplichtingen of toezeggingen van de Staat, worden aangetast. Het verlagen of het verwerpen van een begrotingspost gebaseerd op deze publiek- of privaatrechtelijke verplichting of toezegging kan daarom leiden tot ongewenste situaties.

Bij het afleggen van verantwoording over het gevoerde financieel beheer en bestuur wordt een aparte procedure gevolgd. De minister legt via jaarverslagen, de indemniteitswetprocedure en decharge, comptabele ministeriële verantwoordelijkheid af. In de praktijk vertoont de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid, met name aan het slot van de procedure, overlap met de politieke ministeriële verantwoordelijkheid: de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid wordt doorgaans gesanctioneerd met politieke sancties.

De betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming over de begroting wordt vormgegeven binnen de begrotingscyclus. Het parlement is op vaste momenten betrokken bij de vaststelling en uitvoering van en verantwoording over de begroting. In de verschillende fases is het parlement betrokken bij de besluitvorming over de begroting door het vaststellen van de begrotingswetten, de suppletoire begrotingen en de slotwetten. Naast deze formele betrokkenheid is het parlement ook materieel betrokken bij de besluitvorming over de begroting, via de budgettaire nota’s en recentelijk ook via het Stabiliteitsprogramma.

In de politieke praktijk is de mate waarin het parlement invloed uit kan oefenen op de begrotingswetgeving beperkt. Het parlement kan de uitgaven die voortvloeien uit wetgeving, regelingen, besluiten en overeenkomsten niet beïnvloeden bij de vaststelling van de begroting. Het ‘ijzeren pakket’ beslaat ongeveer 95% van de begroting. Dit betekent dat de ruimte van de Tweede Kamer om de uitgaven op een alternatieve manier te besteden bij de begrotingsbehandeling gering is. Wel kan het parlement aangeven het niet eens te zijn met de (hoogte van) de uitgaven die volgen uit de verplichtingen, door middel van het indienen van een motie of een amendement. Bovendien zijn voor het eerst de begrotingsregels wettelijk vastgelegd in de Wet HOF waardoor het parlement gebonden is aan de uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid. Tegelijk is het parlement gebonden aan de Europese begrotingsregels die sinds 2010 aanzienlijk zijn aangehaald en eisen stellen aan de nationale begroting. Deze eisen hebben zowel betrekking op de begrotingsprocedure, de inhoud van de begroting als de omvang van de begroting. Daarnaast heeft het parlement geen budgetrecht over alle uitgaven van de collectieve sector. De premie-gefinancierde sectoren zijn uitgezonderd van het budgetrecht, waardoor het parlement ten aanzien van deze sectoren een minder goede informatiepositie heeft en voor de controle en verantwoording over de uitgaven in deze sectoren andere normen gelden.

Ook is er een verschil in de mate waarin de Tweede Kamer en de Eerste Kamer invloed uitoefenen op de begroting en het begrotingsbeleid. Dit verschil is niet alleen gelegen in de verschillende bevoegdheden, de Eerste Kamer kan de begroting alleen maar verwerpen of goedkeuren, maar ook in de rol die beide Kamers innemen met betrekking tot de controle van het regeringsbeleid. Het politieke primaat wordt geacht te liggen bij de Tweede Kamer.2 De invloed van de Eerste Kamer op de begroting is dan ook beperkt, maar niet zonder betekenis. Het vaststellen van de begrotingswet is van principiële betekenis voor het parlement en heeft een legitimerende werking. De wetsvorm garandeert de (democratische) betrokkenheid van het parlement bij de besteding van de middelen. De volksvertegenwoordiging en dus ook de Eerste Kamer moet kunnen instemmen met de door de bevolking opgebrachte middelen. De laatste jaren laat de Eerste Kamer bovendien zien specifiek aandacht te hebben voor begrotingszaken en haar budgetrecht.