II.5.3.3.2 Het indienen van stukken in de bestuurlijke voorprocedures

In het eerste lid van de artikelen 7:4 en 7:18 van de Awb is, zoals hiervoor al werd aangegeven, neergelegd, dat belanghebbenden tot tien dagen voor het horen de mogelijkheid hebben om nadere stukken in te dienen. Op deze wijze kunnen het bestuursorgaan en belanghebbenden tijdig voor de hoorzitting kennis nemen van de nadere stukken.1 De stukken dienen ter inzage te worden gelegd, zodat iedere belanghebbende deze (tijdig) kan raadplegen of een afschrift daarvan tegen vergoeding van de kosten kan verkrijgen, ingevolge het tweede en vierde lid. Niet alleen bezwaarmakers (of indieners van een beroepschrift) beschikken op grond van deze bepalingen over het recht om nadere stukken in te dienen. Hetzelfde geldt voor andere belanghebbenden, zoals in sommige gevallen de aanvrager van een vergunning (bij een positief besluit op de aanvraag) of de geadresseerde van een besluit (die niet de aanvrager is).

De mogelijkheid voor belanghebbenden om nadere stukken in te dienen, betekent in feite dat zij de gelegenheid hebben om hun standpunt nader toe te lichten, te onderbouwen of aan te vullen. Ook de mogelijkheid om (nader) bewijs te geven van hun (in het bezwaar- of beroepschrift ingenomen) standpunt valt daaronder. Zo bezien vormen deze bepalingen materieel een uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor. In de doctrine en jurisprudentie worden deze bepalingen echter nauwelijks expliciet in verband gebracht met dat beginsel. Dat geldt zeker voor artikel 7:18 Awb, nu daaraan als zodanig geen of nauwelijks aandacht wordt besteed. Voor het administratief beroep moet echter aangenomen worden dat hetgeen voor de bezwaarschriftprocedure geldt in beginsel ook voor die procedure geldt.2 Teunissen geeft wel aan dat de mogelijkheid om nadere stukken in te dienen in de bezwaarschriftprocedure een codificatie vormt van een ongeschreven regel die vóór de Awb reeds in de jurisprudentie van de bestuursrechter tot uitdrukking kwani3 Hij wijst op een uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State waarin deze de mogelijkheid tot het indienen van nadere stukken baseert op een 'goed beginsel van procesvoering'.4 Koenraad en Sanders menen ook dat artikel 7:4 Awb in zijn geheel, maar ook het daarin neergelegde recht om stukken in te dienen in het perspectief van het verdedigingsbeginsel moet worden geplaatst. Dat leiden zij af uit het verband dat wordt gelegd met de goede procesorde 5 Koenraad neemt echter in een recente bijdrage een ander standpunt in en meent dat het recht om tot tien dagen voor de hoorzitting stukken in te dienen, niet genormeerd wordt door het beginsel van hoor en wederhoor, maar door de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de noodzaak tijdig een besluit te nemen.6 Het is vooral de vraag in hoeverre en tot welk tijdstip de mogelijkheid bestaat om stukken in te dienen — de begrenzing van het recht om stukken in te dienen en niet het recht om dat te doen als zodanig — die in het teken van het beginsel van hoor en wederhoor of de goede procesorde wordt geplaatst. Een verband met het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals soms het geval is bij het recht om mondeling informatie te verschaffen, wordt maar incidenteel uitdrukkelijk gelegd. In het onderstaande wordt ingegaan op de rol die de goede procesorde speelt bij het recht om stukken in te dienen in de bestuurlijke voorprocedures.