2.5.7 (Politieke) ministeriële verantwoordelijkheid

De gebeurtenissen die hebben geleid tot de financiële crisis en de conflicten die daarna ontstonden tussen de Tweede Kamer en de regering waren niet alleen bepalend voor de omvang van het budgetrecht maar hebben ook grote betekenis gehad voor de relatie tussen de regering en het parlement.

Door de toenemende greep van het parlement op de begroting kreeg de verantwoordelijkheid van de minister volgens Dölle een duidelijke omvang.1 Allereerst met de codificatie van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en het contraseign in de Grondwet van 1840. En uiteindelijk werd in 1848 de politieke ministeriële verantwoordelijkheid gecodificeerd in de Grondwet. Het duurde echter nog enkele decennia voordat duidelijk was wat precies de omvang was van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid (zie paragraaf 2.6).

Voorafgaand aan de codificatie van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 ontwikkelde zich na 1840, met de vestiging van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en het contraseign, al een praktijk waarbij de ministers verantwoording aflegden aan het parlement. Door de introductie van het contraseign lag het voor de hand dat de minister verantwoording aflegde tegenover het parlement voor de genomen besluiten die de minister had medeondertekend.2 Het parlement ging zich voor inlichtingen direct richten tot de minister. Er ontstond volgens Dölle zo een soort juridische verplichting voor de minister om inlichtingen te geven en met het parlement in debat te gaan3 – men spreekt tegenwoordig wel van de actieve inlichtingenplicht. De strafrechtelijke vervolging, als gevolg van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, werd als te rigoureus middel beschouwd, dat bovendien weinig betekenis had, omdat deze door het Openbaar Ministerie moest worden geïnitieerd.4 En is daarom ook nooit toegepast. Bij verschil van mening tussen de minister en het parlement werd de vervanging van de minister in normale tijden als voldoende gezien.5

Er ontstond een praktijk waarmee het parlement met het verwerpen van de begroting aangaf dat het niet langer vertrouwen had in (het beleid van) de betreffende minister. Het verwerpen van de begroting leidde in vrijwel alle gevallen na 1848 tot het aanbieden van het ontslag van de minister die verantwoordelijk was voor de betreffende begroting.6 De begrotingsverwerping was een machtig middel: door het verwerpen van de begroting kon het parlement de middelen weigeren die nodig waren voor het uitvoeren van het beleid van de minister (en de regering).7

De praktijk van het verwerpen van de begroting om politieke redenen heeft uiteindelijk geleid tot de totstandkoming van de vertrouwensregel, zie paragraaf 2.6. Het budgetrecht, specifiek het recht om de begroting te verwerpen, werd het politieke machtsmiddel bij uitstek voor het parlement om zijn positie tegenover de regering te versterken.

Het gebruik van het begrotingsrecht als politiek middel had echter wel tot gevolg dat er in de Kamers minder aandacht was voor de financiële autorisatie en controle.8 Het begrotingsrecht werd immers gebruikt om een politieke statement te maken.9 In die jaren vonden er overigens verschillende discussies plaats in en buiten het parlement of het verwerpen van de begroting om redenen daarbuiten gelegen – en dus om politieke redenen – al dan niet inconstitutioneel zou zijn.

Enerzijds werd bepleit, door onder andere Oud, dat het verwerpen van de begroting om redenen daarbuiten gelegen gelijk stond aan het weigeren uitvoering te geven aan de wet.10 Anderzijds echter werd door Heemskerk aangedragen dat of het verwerpen van de begroting als inconstitutioneel moest worden beschouwd, in het licht van de omstandigheden moest worden bekeken en afhankelijk was van de overtuiging van de Kamerleden.11

Met de totstandkoming van de vertrouwensregel – zie paragraaf 2.6 – heeft deze discussie echter grotendeels haar relevantie verloren.12

Een nadeel van de vele begrotingsverwerpingen was dat er steeds meer gebruik gemaakt werd van kredietwetten. Deze wetten verleenden voor een aantal maanden krediet aan de regering totdat de definitieve begroting werd vastgesteld. Deze praktijk stond echter op gespannen voet met het budgetrecht en het beginsel dat de begroting jaarlijks werd vastgesteld.13 Met de laatste begrotingsverwerping uit 1919 kwam een einde aan deze praktijk.