4.3.2 Enquêtecommissie Buurmeijer: onderzoek naar uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (1993)

In dezelfde periode dat de SVr het onderzoek in het rapport De regels van het spel uitvoerde, was de commissie Buurmeijer belast met het onderzoek naar het functioneren van organisaties belast met de uitvoering van de werknemersverzekeringen.1 Het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen bij uitvoering van de WW is door de commissie onder de loep genomen.

Hiernavolgend zullen de conclusies van het kabinet op basis van het rapport van de commissie Buurmeijer worden geciteerd met waar nodig enige nuancering uit het rapport zelf.

“De doelstellingen van de sanctiebepalingen worden gehaald voor wat betreft de mogelijkheid van een genuanceerd sanctiebeleid, maar het tegengaan van grote discrepanties tussen bedrijfsverenigingen lukt onvoldoende. In Bijlage II.3 bij het rapport worden de discrepanties tussen bedrijfsverenigingen op een aantal punten toegelicht (Kamerstukken II, 1992/93, 22 730, nr. 10, blz. 49 t/m 53).”2

Het is opmerkelijk dat grote discrepanties tussen bedrijfsverenigingen tegengaan als doelstelling wordt genoemd in dezelfde lijn als een genuanceerd sanctiebeleid. Uit het rapport van de commissie volgt dat de WW bij de invoering twee doelstellingen met betrekking tot het sanctiebeleid had, te weten 1) het mogelijk maken van een flexibel en genuanceerd sanctiebeleid en 2) het tegengaan van grote discrepanties tussen de bedrijfsverenigingen en het bevorderen van rechtsgelijkheid.3 Het valt mijns inziens op dat het kabinet plotseling meer gewicht aan de tweede doelstelling van het tegengaan van discrepanties tussen de bedrijfsverenigingen toekent. Het is ook maar de vraag of dit een doelstelling kan worden genoemd of gewoonweg een randvoorwaarde bij het sanctiebeleid. In de MvT4 bij de invoering van de WW wordt maar summier over maatregelen bij te grote discrepanties gesproken. Enkel op pagina 54 wordt het volgende vermeld.

“Aan de bedrijfsverenigingen wordt in dit wetsvoorstel een grotere beleidsruimte gegeven met betrekking tot het voeren van een sanctiebeleid dan thans op grond van de WW mogelijk is. Voorkomen moet worden dat door de maatschappelijke druk op bedrijfsverenigingen om een ‘soepel’ sanctiebeleid te voeren – een blijvende weigering van de uitkering betekent immers een verwijzing naar de Algemene Bijstandswet en niet meer naar de WWV – te grote discrepanties ontstaan. Dit betreft niet alleen een verschil in sancties tussen bedrijfsverenigingen in vergelijkbare situaties, maar ook het verschil tussen de positie van degenen die het ontstaan van zijn werkloosheid aan zichzelf te wijten hebben en degenen die het voortduren van hun werkloosheid aan zichzelf te wijten hebben. Indien zich te zijner tijd te grote discrepanties voordoen kan het gewenst zijn voor bepaalde gevallen minimumsancties vast te stellen.” [onderstrepingen: Ramparichan]5

Hier lees ik dat het kabinet in 1987 vond dat bij ‘te grote’ discrepanties tussen bedrijfsverenigingen het beleid moest worden aangepast, maar het is de vraag wanneer de discrepanties ‘te groot’ zijn. De bedrijfstakspecifieke factoren en situaties maakten immers dat er altijd (grote) discrepanties in het beleid tussen de bedrijfsverenigingen zouden bestaan. Discrepanties in sancties tussen de bedrijfsverenigingen konden ook alleen geconstateerd worden als er vergelijkbare situaties waren. De situaties konden in de praktijk moeilijk met elkaar vergeleken worden, omdat ze bedrijfstakspecifiek waren.

“Verwijtbare werkloosheid wordt op grond van de FBV-richtlijnen met de zwaarste sanctie bestraft maar niet in de mate die de wetgever aanvankelijk voor ogen stond. Uit genoemd SVr-rapport blijkt dat bij verwijtbare werkloosheid veelal een korting van 20% gedurende 13 weken wordt opgelegd. De commissie noemt het ontslag nemen met het doel een uitkering te krijgen zelfs als voorbeeld van gebruikersruimte in de WW (Kamerstukken II, 1992/93, 22 730, nrs. 7–8, blz. 72).”6

De commissie vond dat de FBV een begrippenkader voor verwijtbaarheid had opgesteld dat subjectief en niet duidelijk omschreven was.7 Zoals reeds genoemd wilde het kabinet bij de invoering van de WW 1987 bij verwijtbare werkloosheid een minimumsanctie invoeren van verlaging van de uitkering naar 70% van het minimumloon. De bedrijfsverenigingen blijken volgens het rapport De regels van het spel veelal over te gaan tot een korting van 20%. De bedrijfsverenigingen hanteerden dus lagere straffen dan de staatssecretaris in 1985 voor ogen stond, voordat de bedrijfsverenigingen werden ontheven van een verplichte minimumsanctie.8

Het kabinet noemt hier nog uitdrukkelijk het voorbeeld dat ‘zelfs’ het ontslag nemen met het doel een uitkering te krijgen gebruikersruimte in de WW is en lijkt een verband te leggen met de strafkorting van 20%. Dat verband is er echter niet. Er wordt in het rapport niet geconcludeerd dat de bedrijfsverenigingen dergelijke gebruikersruimte bestraffen met een korting van ‘slechts’ 20%. Als het voorbeeld van de commissie over de gebruikersruimte nader onder de loep wordt genomen, blijkt bovendien dat het moeilijk te bewijzen en bestraffen is. Het genoemde voorbeeld betreft namelijk de opmerking dat controleurs merken dat het voorkomt dat in een studentenflat de ene student na de andere ontslag neemt uit zijn bijbaan. Of bij horecagelegenheden de werknemers stuk voor stuk na elkaar ontslag nemen. De indruk bij de controleurs is dan dat ‘ontdekt’ wordt dat er recht kan bestaan op een uitkering en dit dan een stimulerende werking in de omgeving heeft. Het kan echter niet bewezen of bestraft worden. De wijze waarop het kabinet dit voorbeeld eruit licht, lijkt te suggereren dat er een verband is tussen de strafkorting van 20% en het genoemde voorbeeld van ontslag met het doel WW te verkrijgen. Dat verband blijkt dus niet uit het rapport.9

“Het sanctiebeleid werkt nog te weinig ondersteunend ter bevordering van de uitstroom, bijvoorbeeld via sancties op het niet nakomen van de sollicitatieplicht. Aan de uitstroomkant was de uitvoering van de WW naar het oordeel van de commissie dus niet erg effectief.”10

De derde conclusie uit het rapport van commissie Buurmeijer is dat het sanctiebeleid nog te weinig ondersteunend werkt ter bevordering van de uitstroom. De jurisprudentie en FBV-aanbevelingen zouden wel uniformerend werken, maar zouden niet een zodanig effect leveren dat de instroom beperkt wordt en de uitstroom werkelijk wordt bevorderd. Het gebrek aan sancties op het niet nakomen van de sollicitatieplicht wordt als voorbeeld genoemd. Het kabinet pakt dit op als onderbouwing voor het aanscherpen van het sanctiesysteem, maar laat daarbij onvermeld dat de commissie ook overweegt dat de uitstroombeperkende oorzaken niet alleen liggen in het genuanceerd sanctiebeleid en de FBV-richtlijnen. Het subjectieve begrip ‘verwijtbare werkloosheid’ zou zich nou eenmaal gewoon naar zijn aard moeilijk laten regelen. Dit wordt als aparte reden door de commissie genoemd voor het gebrek aan instroombeperking en uitstroombevordering. Ook de aanvankelijke onwennigheid en weerstand van de bedrijfsverenigingen tegen het nieuwe sanctiebeleid speelden een rol.

Tot slot wordt nog als reden genoemd dat de jurisprudentie het beleid heeft gecorrigeerd in de eerste jaren en de beperkte mandatering van het sanctiebeleid een snelle standaardisering in de weg had gestaan.11

De commissie overweegt dat bedrijfsverenigingen op bepaalde punten hun beleidsvrijheid – desnoods contra legem – inhoud willen geven, bijvoorbeeld omdat de SVr geen nadere regels had gesteld en de bedrijfsverenigingen in afwachting daarvan hun eigen oplossingen kozen.12

De commissie uitte geen kritiek op de rechtmatigheid van de uitvoering en de betrouwbaarheid van de administratie. De kritiek zat vooral in het feit dat volgens de commissie het uitkeringsvolume niet voldoende werd beheerst. De nadruk werd gelegd op het juist verstrekken van de uitkeringen. Het stelsel moest voorrang geven aan deelname aan het arbeidsproces boven een beroep op het stelsel. De druk die op het stelsel door de collectieve lasten werd gelegd was een direct gevaar voor het stelsel zelf. De verandering moest erop gericht zijn dat een verschuiving ontstaat van inkomen uit inactiviteit naar inkomen uit activiteit.13 Verder was de commissie kritisch over de toezichthoudende rol van de SVr. De SVr bewaakte de uitvoering van maatregelen onvoldoende en ging slechts in beperkte mate na of de getroffen maatregelen het beoogde effect hadden.14

Het rapport van de commissie Buurmeijer wordt – net als het SVr-rapport – door het kabinet in de nota van wijziging als onderbouwing gebruikt voor het strengere sanctiebeleid van de Wet Boeten, maar de commissie heeft vooral kritiek op de uitvoeringspraktijk en de toezichthouder en niet zozeer de inhoud van de sancties en wijze van de sanctieoplegging. Op de conclusies die uit beide rapporten worden gehaald valt wel het nodige aan te merken en het is de vraag in hoeverre dit als onderbouwing kan gelden voor een strenger sanctiebeleid. Uit beide rapporten lijkt een soort ‘cherry picking’ te hebben plaatsgevonden van die onderdelen van de onderzoeken die pleitten voor aanpassing van het beleid, maar bij nader onderzoek van de rapporten blijken de omstandigheden niet dusdanig gewijzigd in tien jaar dat de aanpassing van het beleid op grond van die rapporten gerechtvaardigd is.

Het rapport van de SVr genaamd Tussen schroom en daad, en het rapport van het onderzoek van het Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen Afhandeling van uitkeringsfraude en een onderzoek naar het sanctiebeleid WW werden tevens als onderbouwing gebruikt door het kabinet voor het aanscherpen van het sanctiebeleid. Die rapporten zal ik hierna behandelen.