2.7.2 Beginsel van partnerschap

Gemeenschappelijk kenmerk van de Europese subsidieregelingen is dat zij — in meer of mindere mate — gezamenlijk door Europese Commissie en nationale uitvoeringsorganen worden uitgevoerd. Er is sprake van een nauwe samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidstaat. In een aantal Europese subsidieregelingen wordt deze nauwe samenwerking geduid met de term 'partnerschap'.'1 Naast het partnerschap met de Europese Commissie dient de lidstaat in veel gevallen zelf overeenkomstig de nationale voorschriften en gebruiken, een partnerschap te organiseren met de bevoegde regionale, plaatselijke, stedelijke en andere overheden, de economische en sociale partners en andere geschikte instanties die het maatschappelijk middenveld vertegenwoordigen.2 In het kader van de migratiefondsen ziet het beginsel van partnerschap niet op de samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidstaten, maar op het partnerschap dat de lidstaat moet organiseren met de autoriteiten en instanties die betrokken zijn bij de uitvoering van het meerjarenprogramma of die, volgens de lidstaat in kwestie, een nuttige bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling ervan.3

Het beginsel van partnerschap heeft betrekking op de voorbereiding en de uitvoering van, het toezicht op en de evaluatie van de door de Europese Commissie goedgekeurde programma's.4 Door het betrekken van regionale en lokale autoriteiten, economische en sociale partners bij de voorbereiding van de programma's die door de Europese Commissie moeten worden goedgekeurd, wordt bewerkstelligd dat er draagvlak bestaat voor de uitvoering van deze programma's. Wat betreft de uitvoering van de programma's geldt dat de Europese Commissie steeds meer in contact treedt met de regionale of lokale autoriteiten die zijn aangewezen als nationaal uitvoeringsorgaan.5 Voormeld partnerschap komt echter met name tot uitdrukking in het Comité van Toezicht dat in het kader van de structuurfondsen, het ELFPO en het Europees Visserijfonds per programma dient te worden opgericht. In deze comités is niet alleen de Europese Commissie vertegenwoordigd; ook de lidstaten, de regionale en lokale autoriteiten en de economische en sociale partners maken deel uit van de comités.6 Het Comité van Toezicht heeft tot taak het toezicht houden op de uitvoering van het door de Europese Commissie goedgekeurde programma. Door middel van deze comités ontstaan directe contacten tussen de Europese Commissie en de regionale autoriteiten die voor de uitvoering van het programma verantwoordelijk zijn, zonder dat tussenkomst van een centrale autoriteit noodzakelijk is.7 Enerzijds geraken de regionale autoriteiten direct op de hoogte van de Europese prioriteiten, anderzijds verkrijgt de Europese Commissie beter inzicht in de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving door diezelfde regionale autoriteiten.8 De evaluatie- en controletaken van de Europese Commissie worden op deze wijze vergemakkelijkt.9

Hoewel het beginsel van partnerschap gelet op het voorgaande in de Europese subsidieregelgeving nadere invulling heeft gekregen, wordt uit de formulering van het beginsel in de diverse Europese subsidieregelingen niet duidelijk welke overige concrete verplichtingen uit het beginsel kunnen voortvloeien. Een interessante vraag is dan ook in hoeverre het beginsel van partnerschap verplichtingen voor nationale uitvoeringsorganen in het leven kan roepen, die niet met zoveel woorden in de Europese subsidieregelgeving zijn terug te vinden. Uit het arrest COPPI kan worden afgeleid dat het partnerschap niet inhoudt dat uit de bepalingen met betrekking tot dit partnerschap generlei bevoegdheid voor de Europese Commissie voortvloeit om controlemechanismen vast te stellen die aan de lidstaten verplichtingen zouden opleggen, naast die waarin is voorzien in de desbetreffende Europese subsidieregeling.10 Hieruit kan worden afgeleid dat het beginsel van partnerschap in ieder geval geen belemmering is voor het opleggen van extra verplichtingen. Blijkens het EsF-arrest kan het beginsel van partnerschap in ieder geval dienen om bestaande verplichtingen van de lidstaat te benadrukken. Het Hof legt in dat arrest onder meer het beginsel van partnerschap ten grondslag aan de conclusie dat artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening (structuurfondsen) voor de lidstaten de verplichting schept om — zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is — als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen.11 In het arrest Nederland/Commissie legt het Gerecht een verband tussen het beginsel van partnerschap en de verplichting voor de lidstaat voor het houden van toezicht op de verstrekte Europese subsidies.12

Kortom, uit voormelde jurisprudentie volgt dat het beginsel van partnerschap door de Europese rechter wordt gebruikt om de verplichtingen van de lidstaten kracht bij te zetten. Ik sluit echter niet uit dat de Europese rechter in de toekomst mede uit het beginsel van partnerschap verplichtingen zal afleiden die niet met zoveel woorden in de Europese subsidieregelgeving zijn terug te vinden. Dit baseer ik op het feit dat in de jurisprudentie van het Hof van Justitie naar voren is gekomen dat het beginsel van partnerschap nauw samenhangt met het beginsel van loyale samenwerking.13 Zoals in het volgende hoofdstuk zal blijken heeft het Hof van Justitie het laatste beginsel veelvuldig gebruikt als vehikel voor het zodanig interpreteren van bestaande verplichtingen voor de lidstaten, dat in de praktijk sprake is van een uitbreiding van deze verplichtingen.

Blijkens een discussiepaper over partnerschap van DG Regio van de Europese Commissie van november 2005 heeft het partnerschap een toegevoegde waarde, omdat het heeft geleid tot vergroting van de legitimiteit, betere coordinatie, gegarandeerde transparantie en een beter gebruik van de Eu-fondsen door verbeterde selectie van projecten en informatieverstrekking aan potentiële projectaanvragers.14 Uit de hiervoor beschreven jurisprudentie volgt echter dat het beginsel van partnerschap ook wordt gebruikt om de verplichtingen van nationale uitvoeringsorganen wat betreft toezicht en controle te benadrukken. Niet valt uit te sluiten dat het beginsel van partnerschap, gelet op de erkende samenhang met het beginsel van loyale samenwerking, door het Hof van Justitie in de toekomst zal worden gebruikt om bestaande verplichtingen voor nationale uitvoeringsorganen dusdanig ruim uit te leggen, dat zij eigenlijk verder gaan dan is voorzien in de Europese subsidieregelgeving.15