2.7.7 Bescherming van de financiële belangen van de EU

Zolang er Europese subsidies worden verstrekt, is sprake geweest van onregelmatigheden en fraude bij de eindontvangers van de Europese subsidies.1

Een onregelmatigheid is een inbreuk op het Eu-recht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer, waardoor de algemene begroting van de EU wordt of zou kunnen worden benadeeld door een onverschuldigde uitgave.2 Bij onregelmatigheden hoeft geen sprake te zijn van opzet of verwijtbaar handelen. Een definitie van fraude waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad is te vinden in de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen:3 elke opzettelijke handeling of elke opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, of in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden met als gevolg dat Eu-middelen wederrechtelijk worden ontvangen of achtergehouden of de Eu-middelen worden misbruikt, door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend.

De onregelmatigheden en fraude die in het kader van de uitvoering van Europese subsidieregelingen plaatsvinden, hebben tot gevolg dat de Europese Rekenkamer nog nooit heeft geoordeeld dat de onderliggende betalingen aan eindontvangers van Europese subsidies in het kader van de Eu-subsidies wettig en regelmatig waren.4 Deze problemen spelen niet alleen bij Europese subsidies die door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt, maar ook bij subsidies die door de Europese Commissie of uitvoerende Europese agentschappen worden verstrekt. Het lastige bij de eerste categorie Europese subsidies is wel dat de Europese Commissie voor de bestrijding van de onregelmatigheden en fraude in grote mate afhankelijk is van de lidstaten. Effectieve handhaving van de Europese subsidieregelgeving staat in de praktijk echter niet hoog op de agenda van de lidstaten.5 Het resultaat van effectieve handhaving is immers dat meer fouten worden ontdekt en meer Europese subsidies van eindontvangers moeten worden teruggevorderd. Dit verzwakt hun concurrentiepositie ten opzichte van eindontvangers in andere lidstaten die de handhaving van de Europese subsidieregelgeving mogelijkerwijs minder serieus nemen. Daarbij moet worden bedacht dat de Europese Commissie onmogelijk in staat is om alle lidstaten en alle projecten te controleren, zodat de kans dat de Europese gelden door een lidstaat moeten worden terugbetaald wegens een gebrekkige handhaving relatief klein is.

Op Eu-niveau is de laatste decennia veel aandacht ontstaan voor de financiële belangen van de EU. Europa is het imago dat met Europese subsidies wordt gefraudeerd meer dan zat. Om te beginnen is in de Europese verdragen sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam een bepaling neergelegd waarin de bescherming van de financiële belangen van de EU centraal staat.6 Voorts is voor de strafrechtelijke handhaving in gevallen van fraude in 1995 door de lidstaten de voormelde overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen vastgesteld.7 Met betrekking tot de onregelmatigheden is de Verordening nr. 2988/95 vastgesteld 8 Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is wat betreft de bescherming van de financiële belangen van de EU nog meer te verwachten. Inmiddels heeft de Europese Commissie op 11 juli 2012 een voorstel ingediend voor een Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.9 In dat voorstel is niet alleen bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat fraude strafbaar wordt gesteld, maar het bevat ook een regeling omtrent minimumgevangenisstraffen.10 Als dit voorstel wordt aangenomen, betekent dit dat de inzet van het strafrecht voor de bescherming van de financiële belangen van de EU Unierechtelijk zal worden genormeerd. Verder kan de Raad ingevolge artikel 86, eerste lid, VWEU op de grondslag van Eurojust volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen een Europees OM instellen.11 Daartoe strekkende voorstellen dienen nog te worden afgewacht. Uit het voorgaande blijkt dat de bescherming van de financiële belangen van de EU de volle aandacht heeft.

De relevantie van de bescherming van de financiële belangen van de EU blijkt ook uit de Europese subsidieregelingen zelf. Vrijwel iedere Europese subsidieregeling bevat bepalingen waarin wordt uitgewerkt hoe tegen onregelmatigheden en fraude zal worden opgetreden. Daarin kan het gaan om verplichtingen van de Europese Commissie,12 maar vooral ook om verplichtingen van de lidstaten.13 Ook het Hof van Justitie en het Gerecht laten in hun arresten doorklinken dat de bescherming van de financiële belangen van de EU hoge prioriteit heeft. Allereerst kan worden gewezen op het EsF-arrest van 13 maart 2008.14 Hoewel de bescherming van de financiële belangen van de EU niet als zodanig wordt genoemd, valt uit het arrest op te maken dat deze belangen een rol hebben gespeeld bij de beantwoording van het Hof van Justitie van de door de ABRvS gestelde prejudiciële vragen. In het arrest Luigi Pontini accordeert het Hof van Justitie in de tweede plaats, onder meer onder verwijzing naar de Europese regels inzake de bescherming van de financiële belangen van de EU, het vaststellen van strengere nationale regels die met name tot doel hebben te verhinderen dat de Europese subsidieregelgeving wordt omzeild.15 Voorts heeft het Hof van Justitie in het arrest SGS Belgium bepaald dat op grond van de bescherming van de financiële belangen van de EU geen beperkingen mogen worden gesteld aan het optreden van de lidstaten tegen fraude en onregelmatigheden, ook als specifieke sectorale Europese regelingen op dat gebied ontbreken.16 In dat geval kan de lidstaat administratieve sancties op grond van het nationale recht opleggen. Uit het arrest Marija Omejc vloeit voort dat indien de verwezenlijking van de doelstellingen van controlebepalingen uit de Europese subsidieregelgeving, zoals de bescherming van de financiële belangen van de EU, wordt verhinderd, dit belangrijke rechtsgevolgen moet hebben (zoals de afwijzing van de betrokken steunaanvragen), tenzij de landbouwer alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om te waarborgen dat de controle volledig wordt uitgevoerd.17 Het Gerecht heeft ten slotte in het arrest Italië/Commissie geoordeeld dat het in strijd zou zijn met de bescherming van de financiële belangen, indien de lidstaten geen rente zouden zijn verschuldigd over de aan de EU terug te betalen gelden uit het ELGF.18