6.8.5.5 Ruimte voor nationale algemene beginselen van behoorlijk bestuur en fundamentele rechten?

Bij directe toepassing van Europese sancties en maatregelen bestaat op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie geen ruimte voor een nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel.1 Het CBb heeft dan ook meer dan eens overwogen dat een beroep op de Europese uitleg van het vertrouwensbeginsel niet kan slagen, omdat een contra legem-toepassing van rechtsbeginselen door het Hof van Justitie niet toelaatbaar wordt geacht.2 Daarbij wordt verwezen naar de arresten Maizena,3 Thyssen4 en Kröcicen.5In een uitspraak van 17 mei 2006 zet het CBb duidelijk uiteen dat indien sprake is van een direct toepasbare sanctiebepaling, geen ruimte bestaat voor toepassing van de nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel.6 Omdat het gaat om een geheel door het Europese recht gereguleerde (terugvorderings)verplichting, kunnen slechts in het Europese recht redenen worden gevonden om op deze verplichting inbreuk te maken.7 Dat geen ruimte bestaat voor toepassing van het nationaal vertrouwensbeginsel, betekent evenzeer dat geen ruimte bestaat voor toepassing van artikelen waaraan dit beginsel ten grondslag ligt, zoals artikel 4:49 van de Awb. Als gezegd heeft het CBb meermalen overwogen dat artikel 4:49 van de Awb de omvang van de verplichting tot terugvordering niet kan beperken.8

In sommige uitspraken gaat het CBb — ondanks het feit dat het vertrouwensbeginsel Europees moet worden uitgelegd — wel inhoudelijk in op de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. In sommige uitspraken volstaat het CBb bijvoorbeeld met de overweging dat van enige toezegging van de kant van de minister van LNV niet is gebleken.9 Dit heeft tot gevolg dat een eindontvanger van een Europese subsidie een inhoudelijk oordeel verkrijgt.10 Bedacht moet worden dat ook bij toetsing aan het Europees vertrouwensbeginsel een rol speelt in hoeverre sprake is van een toezegging van het bestuursorgaan.11 Indien een beroep op het vertrouwensbeginsel op deze grond kan worden afgewezen, is dat derhalve overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

In veel Europese ELGF-verordeningen is een uitzondering opgenomen op de verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen.12 Het CBb heeft uit de considerans bij de Commissieverordening nr. 3887/92 afgeleid dat deze uitzondering zo moet worden uitgelegd, dat in andere gevallen dan in dit artikel aangeduid, geen beroep op het nationale of Europese vertrouwensbeginsel kan worden gedaan.13 In deze considerans werd aangegeven dat 'om te garanderen dat het beginsel van het gewettigde vertrouwen bij terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze wordt toegepast, moet worden bepaald onder welke voorwaarden op dit beginsel een beroep kan worden gedaan'. Het CBb lijkt aan te nemen dat sprake is van een gecodificeerd Europees vertrouwensbeginsel.14 Dat geen beroep op de nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel kon worden gedaan, heeft het CBb al vaker overwogen. Dat er ook geen beroep kan worden gedaan op het ongeschreven Europese vertrouwensbeginsel is nieuw. Ortlep meent dat de uitspraak van het CBb enige nuancering behoeft,15 nu uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat het ongeschreven Europees vertrouwensbeginsel als zijnde primair Eu-recht, boven secundair Eu-recht kan gaan.16 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt wel dat een dergelijk beroep weinig kans van slagen heeft.17 De overweging van het CBb dat geen ruimte bestaat voor toetsing aan het ongeschreven Europees vertrouwensbeginsel lijkt dan ook te kort door de bocht. Ortlep merkt terecht op dat wanneer het CBb de verordening, waarin het Europese vertrouwensbeginsel als het ware is gecodificeerd, niet in overeenstemming acht met het ongeschreven Europese vertrouwensbeginsel, hij niet zelf de verordening buiten toepassing kan laten maar hij ter zake een prejudiciële geldigheidsvraag aan het Hof van Justitie moet voorleggen.18 Dit geldt uiteraard ook voor andere nationale rechters.

In procedures voor het CBb komt verder regelmatig de vraag aan de orde in hoeverre het gemeenschappelijk stelsel van administratieve sancties en maatregelen dat op grond van de Europese landbouwsubsidieverordeningen moet worden toegepast, zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel. In de eerste plaats rijst de vraag in hoeverre aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst, nu in de Europese landbouwsubsidieverordeningen een wettelijk gefixeerd sanctiestelsel is neergelegd. Ten tweede komt de vraag op in hoeverre het CBb de Europese uitleg van het evenredigheidsbeginsel dient toe te passen, dan wel het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb kan hanteren.

De jurisprudentie van het CBb laat een wisselend beeld zien. Het CBb heeft meermalen overwogen dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Awb wordt beperkt, voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Nu de minister op grond van de toepasselijke Europese verordening was gehouden de aanvraag af te wijzen dan wel de ontvanger volledig van steun uit te sluiten, is voor een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geen plaats.23 Het CBb is derhalve van oordeel dat een Europese verordening gelijk kan worden gesteld met een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.24 Uit deze jurisprudentie blijkt dat het CBb ondanks het feit dat het gaat om directe toepassing van het Europese recht, ruimte ziet voor toetsing aan artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, zij het dat de daarin neergelegde belangenafweging niet kan plaatsvinden. In dat geval lijkt het logischer indien het CBb zou aan sluiten bij de Europese uitleg van het evenredigheidsbeginsel. Beroepen op het vertrouwensbeginsel worden door het CBb immers wel beoordeeld als ware sprake van directe toepassing van het Europese recht.25 Doordat het CBb de Awb voorop stelt, en vervolgens overweegt dat deze wet door een Europese verordening kan worden beperkt, legt het College daarmee de nadruk op de geïntegreerde rechtsorde: zowel het Europese recht als het nationale recht is van belang.

In andere uitspraken gaat het CBb wel in op het Europese evenredigheidsbeginsel.26 In deze gevallen had de landbouwer hierop uitdrukkelijk een beroep gedaan.27 Het CBb beoordeelt in een uitspraak van 3 mei 2010 bijvoorbeeld aan de hand van het arrest Schonewille-Prins28 of artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van de Commissieverordening nr. 796/2004 onevenredig is.29 Het CBb concludeert dat niet kan worden gezegd dat het hanteren van een uiterste termijn voor het wijzigen van een ingediende aanvraag kennelijk ongeschikt is om het door de Europese Commissie nagestreefde doel (de lidstaten de gelegenheid bieden doeltreffende controles uit te voeren) te verwezenlijken. Het gaat hier om een abstracte toets aan het evenredigheidsbeginsel, overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

Uit het voorgaande volgt dat het CBb alleen aan het Europese evenredigheidsbeginsel lijkt te toetsen indien daarop een uitdrukkelijk beroep wordt gedaan. Indien een beroep wordt gedaan op het evenredigheidsbeginsel in het algemeen, laat de jurisprudentie een wisselend beeld zien. In sommige uitspraken toetst het CBb gewoon aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.30

In andere uitspraken verricht het CBb een abstracte toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, daarbij in het midden latend in hoeverre aan het Europees evenredigheidsbeginsel dan wel artikel 3:4, tweede lid, van de Awb wordt getoetst.31 De verschillen kunnen lastig worden verklaard.

Uit het voorgaande blijkt dat het CBb alleen een abstracte evenredigheidstoets verricht ten aanzien van de opgelegde sancties. Het College toetst niet in hoeverre de opgelegde sanctie zich in het concrete geval verdraagt met het evenredigheidsbeginsel. Dit past bij het uitgangspunt dat de rechter bij wettelijk gefixeerde sanctiestelsels dient uit te gaan van de afweging die door de wetgever heeft plaatsgevonden.32 Voor zover de sancties en maatregelen als punitief zouden moeten worden aangemerkt, bestaat blijkens de Nederlandse jurisprudentie ruimte om in zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden van de wettelijk vastgestelde sanctie af te wijken.33 In de vorige paragraaf is echter besproken dat het CBb op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie terecht oordeelt dat de Europese administratieve sancties niet kwalificeren als punitieve sancties. Hoewel op deze jurisprudentie kritiek mogelijk is,34 is dit thans wel staande jurisprudentie.

In de vorige paragraaf is reeds ingegaan op de betekenis van artikel 6 EVRM voor de oplegging van administratieve maatregelen. In de hoofdstukken 3 en 5 is besproken dat meer EVRM-artikelen relevant zijn in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving, zoals artikel 1, eerste protocol.35 Het CBb heeft in het kader van de terugvordering van exportrestituties overwogen dat indien het terugvorderen van een onverschuldigd betaalde restitutie á kan worden aangemerkt als het beperken van eigendom, de Europese voorschriften ter zake alsmede het doel hiervan — kortweg: het tegengaan van financiële benadeling van de Gemeenschap — de conclusie rechtvaardigt dat deze beperking geschiedt in het algemeen belang.36

Voor zover Europese landbouwsubsidies worden toegekend aan nationale overheden, geldt bovendien de in hoofdstuk 3 besproken jurisprudentie dat overheden geen bescherming kunnen ontlenen aan het EVRM.37 Nu de meeste EvRm-rechten, waaronder het recht op eigendom, eveneens zijn te vinden in het Handvest van de Grondrechten zal dit in de praktijk geen problemen opleveren. Het Handvest van de Grondrechten biedt immers wel bescherming aan overheden.38