10.2.4 Raad van State kritisch over aanscherping en zorgplicht

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van de verduidelijking en het verplichte karakter van de burgerschapsopdracht.1 De kern daarvan bestaat uit het bijbrengen van enerzijds kennis van de basiswaarden van de democratische rechtstaat en de fundamentele mensenrechten en anderzijds van de sociale en maatschappelijke competenties voor de participatie in de democratische rechtsstaat en plurale samenleving. Die invulling en aanscherping vinden plaats in een spanningsveld van grondrechten. De school moet hierin een evenwicht vinden. Daarbij brengt de vrijheid van onderwijs met zich mee dat het inspectietoezicht op de vaardighedencomponent en de zorgplicht voor de veilige schoolcultuur terughoudend dient te zijn.

De zorgplicht van het bevoegd gezag voor een op de basiswaarden gefundeerde schoolcultuur acht de Afdeling te onbepaald, mede in het licht van het spanningsveld tussen de grondrechten, waarbinnen die plicht wordt ingevuld.2 De Afdeling stelt dan ook voor die zorgplicht te vervangen door de verplichting van het bevoegd gezag om verantwoording af te leggen over een veilige schoolcultuur en het klimaat gericht op de stimulering tot het democratisch handelen, conform de waarden van de democratische rechtsstaat en de mensenrechten. Het inspectietoezicht op de naleving moet daarbij terughoudend zijn. De Afdeling adviseert tot aanpassingen van de wet en de memorie van toelichting.3

Het is dan wel zaak een duidelijker opdracht, in plaats van een open norm te formuleren. De maatschappelijke pluriformiteit moet conform artikel 23 Gw geborgd blijven. Gezien de (in)richtingsvrijheid van het bijzonder onderwijs en de pedagogische autonomie van openbare scholen om vorm te geven aan deze pluriformiteit van (levensbeschouwelijke) opvattingen dient de wetgever ervoor te waken één bepaalde visie op het goede leven op te leggen. Toe-gegeven, de ruimte die artikel 23 Gw geeft aan de pluriformiteit is niet absoluut: er is geen vrijheid om de constitutionele orde aan te tasten. Maar, zijn er meer grondrechten in het geding, dan moet een afweging worden gemaakt. Een voorgegeven hiërarchie van grondrechten is er in dit verband niet.4 De Afdeling acht in dit licht bezien de kritische reactie van de Onderwijsraad ‘uitgebreid en weloverwogen, zorgvuldig analyserend’.5

De reactie op de Onderwijsraad in de memorie van toelichting is beknopt en weinig inhoudelijk en doet naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende recht aan het advies. De scholen worden terecht geacht om positief bij te dragen aan de instandhouding van de democratische rechtsstaat.6 Kennis, in het bijzonder inzake de politiek-juridische dimensie van burgerschap (in artikel 8 lid 3 onder a Wpo), is voldoende geborgd in de nieuwe formulering. De sociaal-culturele vaardighedencomponent (artikel 8 lid 3 onder b Wpo) is in de schooleigen invulling (waar ook de morele dimensies thuishoren ter oefening) te realiseren, waarbij rekening wordt gehouden met de vrijheid van (in)richting van artikel 23 Gw.

Het ontbreken van kerndoelen inzake burgerschap is op te vangen door – zoals de Onderwijsraad adviseert – gebruik te maken van de bestaande kerndoelen 36 (po) en 44 (vo). De vaardighedencomponent heeft betrekking op de in de schooleigen ruimte in te vullen sociaal-culturele dimensie van burgerschap. De Afdeling adviseert de wetgever om de vaardighedencomponent, en in dit verband ook de aard en de grenzen van het inspectie toezicht, nader uit te werken.7

De Afdeling acht - evenals de Onderwijsraad - een scherpere formulering van de verwachtingen van de overheid van het burgerschapsonderwijs geboden. Zij stelt voor de beoordeling door de inspectie van het voldoen aan de zorgplicht, hetgeen een onvoldoende objectiveerbare instructienorm is, te vervangen door een verantwoordingsplicht van het bevoegd gezag over een veilige schoolcultuur.