I.2.7 Slot

In dit hoofdstuk stond de volgende vraag centraal: hoe heeft de procedure van grondwetsherziening zich van 1814 tot 1848 ontwikkeld? In deze slotparagraaf presenteer ik mijn belangrijkste bevindingen. Achterliggend doel van de beschrijving van deze ontwikkelingen is om de historische achtergrond en uitgangspunten van de grondwetsherzieningsprocedure uit deze beschrijving op te sporen. Ik kom tot een bondige en puntsgewijze beantwoording.

Een belangrijk uitgangspunt van de herzieningsprocedure is het bieden van stabiliteit. De grondwetsherzieningsprocedure beoogt de basisregels vanuit dat oogpunt te beschermen tegen lichtvaardige wijzigingen. Dat bevordert ook de continuïteit van de Grondwet. Dit bleek al uit de schetsen van Van Hogendorp. Het systeem van twee lezingen past bij dit uitgangspunt. Ook de eis van een gekwalificeerde meerderheid beoogt blijkens de rapportage van de staatscommissie voor de Grondwet van 1815 stabiliteit te geven.

De grondwetsherzieningsprocedure heeft voorts het uitgangspunt om machtsconcentratie te voorkomen. Goed om meteen te constateren is dat de Koning – ondanks het monarchale karakter van de Grondwet van 1814 – niet de bevoegdheid had om alleen een grondwetsherziening te realiseren. Daar had hij het parlement (de Staten-Generaal in eerste lezing en de ‘Dubbele Kamer’ in tweede lezing) voor nodig. De twee lezingen in combinatie met de tussentijdse kamerontbinding hebben ten doel dat ook de zittende wetgever niet bevoegd is om alleen een grondwetsherziening tot stand te brengen. De wetgever is in tweede lezing gebonden aan wat in eerste lezing is verklaard. Ook de eis van een gekwalificeerde meerderheid valt te plaatsen in het kader van voorkoming van machtsconcentratie, aangezien een gewone meerderheid nooit tot een grondwetsherziening over kan gaan. Overigens blijkt dat laatste punt niet expliciet uit de (grond)wetsgeschiedenis.

Het derde uitgangspunt van de grondwetsherzieningsprocedure betreft de zorgvuldigheid van grondwetgeving. Het systeem van twee lezingen staat mede in het licht van dit uitgangspunt, omdat dit stelsel checks and balances impliceert. Bovendien heeft gelet op de ontbindingsverkiezingen een nieuw parlement in tweede lezing over de grondwetsherziening te beslissen. Dat betekent tevens dat een grondwetsherziening altijd een aanzienlijke periode in beslag zal nemen, waarbinnen een rustige en nadere overweging van het voorstel mogelijk is.

Het vierde uitgangspunt van de grondwetsherzieningsprocedure is het democratieprincipe. Grondwetsherzieningen komen op democratische wijze tot stand. Sinds 1848 is de grondwetsherzieningsprocedure een democratische procedure, omdat vanaf die grondwetsherziening sprake was van een directe verkiezing van de Tweede Kamer en getrapte verkiezingen van de Eerste Kamer. Nu moeten we het democratisch gehalte van de verkiezingen vlak na 1848 wel nuanceren. Er was sprake van een censuskiesrecht, waardoor maar een klein deel van de bevolking kon stemmen. Politiek was een zaak van hoge heren. De tussentijdse ontbindingsverkiezingen zijn in mijn ogen slechts in beperkte zin te plaatsen in het licht van het democratieprincipe. Uiteraard leidt de eis van ontbinding tot verkiezingen in het licht van een grondwetsherziening. Daarmee heeft de kiezer sindsdien invloed en is er sprake van een democratisch instrument. Niettemin laat de toelichting van de grondwetsherziening van 1848 de volgende bedoeling van de ontbinding zien: ‘de natie kan verlangen dat een grondwetsherziening wordt onderzocht door mannen die minder of niet gehecht zijn aan het vroegere.’ Met andere woorden, de kiezer kiest eerst en vooral een (nieuw) parlement dat het voorstel heroverweegt, waarmee de functie van de ontbinding vooral het oogmerk lijkt te hebben op het realiseren van checks and balances. De ontbindingsverkiezingen beogen dus primair machtsconcentratie tegen te gaan en de zorgvuldigheid van grondwetsherzieningen te bevorderen. Niet blijkt duidelijk dat de grondwetgever van 1848 een duidelijke intentie had om de kiezer naar zijn visie op een voorgenomen grondwetsherziening te vragen.

Het vijfde uitgangspunt van de herzieningsprocedure is de flexibiliteit (van de Grondwet). De idee van flexibiliteit is eigen aan een herzieningsprocedure, daar de Grondwet met deze procedure bepaalt dat zij gewijzigd kan worden. Oudere Grondwetten in Nederland kenden geen speciale wijzigingsprocedure. Uiteraard moet het mogelijk zijn en blijven om een Grondwet te kunnen herzien. Zo niet, dan blijven jongere generaties te zeer gebonden aan regels uit oudere tijden.