II.5.1 Inleiding

Een ruime meerderheid van de bestuursrechtelijke geschillen wordt beslecht in de bezwaarprocedure die voorafgaat aan een mogelijk beroep op de bestuursrechter. Hoe beter de bezwaarprocedure functioneert, hoe minder druk het is bij de bestuursrechter. Bestuursrechters vragen zich regelmatig af waarom een zaak die zij behandelen eigenlijk aan hen is voorgelegd. Had het geschil tussen partijen niet in de bezwaarprocedure kunnen worden opgelost? Allewijn stelt dat een goede bezwaarbehandeling en goede communicatie voorafgaand aan het primaire besluit er voor kunnen zorgen dat acht à negen van de tien zaken die de rechter behandelt, daar niet terecht komen.1 Een van de rechters met wie we spraken ter voorbereiding van dit preadvies merkte op dat hij, als hij een schikking treft, zich bijna altijd afvraagt waarom partijen het tot een procedure bij de rechtbank hebben laten komen.

Rechters mogen dan het idee hebben dat het geschilbeslechtend potentieel van de bezwaarprocedure onvoldoende wordt benut, wie zijn oor te luisteren legt bij gemachtigden van burgers krijgt de indruk dat bezwaarmakers na de bezwaarprocedure vooral door willen naar de bestuursrechter.

De observaties van rechters en rechtshulpverleners roepen de vraag op of de bezwaarprocedure wel maximaal wordt benut om geschillen op te lossen voordat ze bij de bestuursrechter terecht komen. In hoofdstuk 3 hebben we geconstateerd dat het afgelopen decennium een beweging is ingezet in de richting van het zo veel mogelijk informeel afhandelen van bezwaren door bestuursorganen. In dit hoofdstuk is de vraag aan de orde in hoeverre die wijze van behandelen van bezwaren de zeefwerking van de bezwaarprocedure kan vergroten.

Voordat we op zoek gaan naar een antwoord op die vraag, moet worden opgemerkt dat ook op dit moment de zeefwerking van de bezwaarprocedure aanzienlijk is. Uit een landelijke inventarisatie uit 2006 blijkt dat slechts één op de tien bezwaarprocedures wordt gevolgd door een procedure bij de bestuursrechter.2 Uit recent onderzoek naar het functioneren van de bezwaarprocedure in de gemeente Tilburg blijkt dat daar één op de zeven bezwaarmakers na de bezwaarprocedure doorgaat naar de rechter.3 Wordt gekeken naar de groep voor wie de bezwaarprocedure niet heeft opgeleverd dat het bestreden besluit is herroepen, dan is het beeld een slag anders. Zo gaat van de Tilburgse bezwaarmakers in ‘sociale’ zaken 22% door naar de bestuursrechter, van de bezwaarmakers in ‘overige’ zaken maar liefst 40%.4 Tussen bestuursorganen onderling bestaan grote verschillen. Bij instanties als DUO en de Belastingdienst is de zeefwerking aanzienlijk groter dan bij een gemiddelde gemeente.5 Dat heeft trouwens niet noodzakelijk met de kwaliteit van de bezwaarbehandeling door die grootschalige uitvoeringsinstanties te maken. Reden kan ook zijn dat die organisaties veel foute besluiten nemen en de bezwaarprocedure als efficiënt middel voor herstel van die fouten werkt. In het slechtste geval wordt welbewust het risico genomen dat een aanzienlijk aantal besluiten onjuist is, vanuit de gedachte dat wie zich niet kan vinden in een besluit, maar van zich moet laten horen door bezwaar te maken. De zeefwerking van de bezwaarprocedure is dan groot – maar veeleer vanwege de slechte kwaliteit van de primaire besluitvorming dan vanwege de goede kwaliteit van de bezwaarprocedure.